Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto L., decyzją z 9 czerwca 2022 r. nr KKU-69/20 uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 10 października 2019 r. nr GN-IV.7532.453.2017 i orzekła o stwierdzeniu nabycia przez gminę Miasto L. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0239 ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Położona w L. przy ul. [...] nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała, jak wynika z danych z ewidencji gruntów, w faktycznym władaniu [...]. Skarb Państwa własność tej nieruchomości uzyskał w trybie wywłaszczenia w 1978 r. na cele budowy kolei, tj. pod rozbudowę linii kolejowej nr [...]. Teren działki stanowi przyległy pas gruntu służący prawidłowej eksploatacji linii kolejowej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało jednak żeby została ona formalnie przekazana w zarząd [...].
Zawiadomieniem z 4 grudnia 2017 r. Wojewoda Łódzki, w reakcji na wniosek Prezydenta Miasta L., poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę Miasto L. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej: "ustawa komunalizacyjna", własności ww. nieruchomości.
W następstwie przeprowadzenia zainicjowanego tym zawiadomieniem postępowania wyjaśniającego decyzją z 10 października 2019 r., działając na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 23 ust. 1 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224), Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. przez gminę Miasto L., prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Po rozpoznania wniesionego przez gminę Miasto L. odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 9 czerwca 2022 r, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego i stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę Miasto L. z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].
W motywach rozstrzygnięcia wskazywała, że materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody Łódzkiego stanowił art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decydujące zatem znaczenie dla następującej w tym trybie komunalizacji ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów administracji orzekających było tym samym ustalenie, czy według stanu na tę datę przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, a także zbadanie czy nie wystąpiły w sprawie przesłanki wskazane w art. 11-12 powołanej ustawy. W dalszej kolejności Komisja, odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w uchwałach składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 I OPS 5/1,7 wywodziła, że nieruchomości pozostające w władaniu przedsiębiorstwa państwowego nie są należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).), tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której przedsiębiorstwo uzyskało grunt państwowy w zarząd albo umową, zawartą za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Ponieważ zaś żadnym takim dokumentem [...] się nie legitymowało, zaistniały w sprawie okoliczności uzasadniające nabycie z mocy prawa własności tej nieruchomości przez gminę, jako należącej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. To z kolei, że należały takie nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego Komisja wywodziła odwołując się do unormowania z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) a także art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183 ze zm.).
Komisja wskazywała przy tym na brak podstaw do uznania, że prawo zarządu [...] do nieruchomości mogło powstać z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej.
Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] w W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.: art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej; art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ustawy komunalizacyjnej; art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 112, poz. 981, ze zm.); a także art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP (Dz.U. Nr 84, poz. 948, ze zm.).
Naruszenia tych przepisów skarżąca spółka upatrywała w zastosowaniu przez Komisję przepisów prawa materialnego do wadliwie ustalonego stanu faktycznego, oparciu decyzji na legalnej teorii dowodowej polegającej na przyjęciu, że prawo zarządu PKP w doniesieniu do nieruchomości można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi i wystarczającym jest do wydania decyzji komunalizacyjnej ustalenie, że nie była ona objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej. Ponadto w nieuwzględnieniu, że grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, a także tego, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe [...] gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa. Jak również, że mienie [...] stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji [...] w dniu wejścia w życie ustawy z 27 kwietnia 1989 r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w motywach skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest zasadna, co skutkuje uchyleniem decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Mając jednocześnie na względzie, że do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, niezbędne jest także wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody Łódzkiego z 10 października 2019 r., Sąd - na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - orzekł także o jej uchyleniu.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że jedną fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, mającą swoje źródła w aksjologii konstytucyjnej, jest wyrażona w art. 15 k.p.a. zasad dwuinstancyjności postępowania. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Przedmiot sprawy administracyjnej, wyznaczony jest z kolei zakresem rozstrzygnięcia sprawy ujętym w decyzji organu pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza ten zakres, w tym m.in. orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Narusza także tę zasadę zmiana materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Prowadzi to bowiem do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy (por. wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, Lex nr 290649).
Zasady tej w rozpoznawanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaś nie respektowała, co jak można domniemywać było efektem schematycznego podejścia do rozpoznawanej sprawy i swoistego rozstrzygania jej w sposób "standardowy", tak jak jednej z licznych "typowych" spraw odnoszących się do problematyki komunalizacji mienia Skarbu Państwa z dniem 27 maja 1990 r., w której ścierają się interesy jednostki samorządu terytorialnego i spółki Polskie Koleje Państwowe SA. Uszło przez to jej uwadze (podobnie zresztą jak odwołującego się od decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydenta Miasta L. i skarżącej spółki), że kwestionowane w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego, nie było podjęte w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej – jak wskazuje Komisja na str. 2 uzasadnienia skarżonej decyzji – ale na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 23 ust. 1 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych i dotyczyło nabycia z mocy prawa przez gminę Miasto L. własności położonej w L. przy ul. [...] nieruchomości z dniem 1 stycznia 1996 r. Konsekwencją takiego podejścia było zaś uchylenie przez Komisję decyzji Wojewody Łódzkiego i orzeczenie meriti w odmiennej przedmiotowo sprawie, tj. o nabyciu z mocy prawa przez gminę Miasto L. ww. nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. To zaś oznacza, że skarżona decyzja podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 15 k.p.a., co było wynikiem braku wyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brakiem dokonania właściwej weryfikacji akt sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego, a przez to naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie tych reguł postępowania administracyjnego miało w tym przypadku o tyle istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy na skale naruszeń procedury administracyjnej jakich z kolei dopuścił się Wojewoda Łódzki, winien podjąć przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, a nie rozstrzygać sprawę merytorycznie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie sposób bowiem nie dostrzec, że jakkolwiek materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody Łódzkiego był przywołany wyżej art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...), w oparciu o który następuje potwierdzenie dokonanych ex lege zmian własnościowych na nieruchomości Skarbu Państwa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1996 r., to samo postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji wszczęte zostało w kierunku potwierdzenia dokonanych także ex lege zmian własnościowych nieruchomości Skarbu Państwa, ale z dniem 27 maja 1990 r., stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Na tę materialnoprawną podstawę komunalizacji mienia wskazywał bowiem Wojewoda Łódzki w sposób wyraźny w zawiadomieniu z 4 grudnia 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania oraz pismach informujących o przedłużeniu terminu jego zakończenia z 2 lipca 2018 r., 18 września 2018 r. oraz 4 lutego 2019 r.
Godzi się zaś zauważyć, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie jest czynności prawnie obojętną. Ma ono bowiem umożliwić stronom realizację ich uprawnień procesowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego poprzez podejmowanie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pozwala zatem stronie na zadbanie o należytą ochronę jej interesu prawnego. Z tej właśnie przyczyny organ określa w nim rodzaj sprawy będącej przedmiotem zainicjowanego postępowania oraz podstawę prawną. Nakładający na organ obowiązek zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania przepis art. 61 § 4 k.p.a., poza zapewnieniem im możliwości udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, urzeczywistnia również wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie może zatem wprowadzać w błąd stron postępowania, które kierując się jego treścią i działając w zaufaniu do organu, przedstawiają mu stanowisko i dowody istotne z ich perspektywy w sprawie oznaczonej pod względem przedmiotowym w zawiadomieniu. Przyjęcie możliwości modyfikacji tego przedmiotu na etapie rozstrzygania sprawy prowadzi zaś – jak miało to miejsce w sprawie – do swoistej pułapki prawnej, gdzie strony w toku postępowania przedstawiają stanowisko na okoliczności relewantne w świetle treści art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, a kończąca postępowanie decyzja odnosi się do okoliczności zasadniczo odmiennych, opisanych w hipotezie normy prawnej z art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Taki sposób postępowania organu godzi zatem nie tylko w wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek informacyjny, ale również pozostaje w opozycji do ustanowionego w art. 8 § 1 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z tych przyczyn Sąd uznał za zasadne uchylenie także ww. decyzji Wojewody jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Uchylenie bowiem w tych uwarunkowaniach wyłącznie decyzji organu odwoławczego prowadziłoby do zbędnego przedłużenia postępowania administracyjnego i utrzymywania przez to stanu niepewności prawnej. Kierując się bowiem oceną prawną sformułowaną w niniejszym wyroku Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie mogłaby w nim podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, ale wyłącznie kasatoryjne.
Z uwagi na to, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, było naruszenie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, Sąd odstąpił od oceny zasadności zarzutów naruszenia przez Komisję przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika - orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Rozpoznając ponownie sprawę organ przenalizuje materiał dowodowy zgromadzony w aktach w aspekcie materialnoprawnych podstaw komunalizacji nieruchomości wskazanych w zawiadomieniu z 4 grudnia 2017 r. i na kanwie zrekonstruowanego w oparciu o te dowody stanu faktycznego, względnie pozyskane dodatkowe dokumenty czy wyjaśnienia, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.