Uzasadnienie
Decyzją z 24 czerwca 2022r. nr KOA 2308/Pd/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania S. S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2022r. nr [...] zatwierdzającej podział z urzędu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] obr. [...], gm. [...],
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 202r. nr [...] zatwierdzono podział z urzędu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] obr. [...], gm. [...]. Nieruchomość została podzielona na działki:
- - nr [...] o pow. [...] m2 - przeznaczona pod drogę publiczną klasy zbiorczej - w planie [...],
- - nr ew. [...] o pow. [...] m2 - przeznaczona pod drogę publiczna klasy dojazdowej - w planie [...],
- - nr ew. [...] o pow. [...] m2- przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - w planie [...].
Podział został dokonany zgodnie z planem miejscowym części wsi [...] - Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].02,201 Ir. nr [...] (Dz.Woj. Maz. nr [...] poz. [...]).
Z decyzją tą nie zgodził się skarżący i wniósł odwołanie wskazując, że nie wykazano, że cel dla którego dokonano podziału jest celem publicznym.
SKO po rozpoznaniu odwołania wskazało, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na obowiązujących przepisach prawnych, w szczególności zaś na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021. 1891) i przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.
Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych.
SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie podział został dokonany z urzędu z uwagi na konieczność realizacji drogi gminnej oznaczonej w planie [...] w miejscowości [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] Uchwała z dnia [...].06.2011r. - NR [...] oraz planu miejscowego wschodniej części gminy [...] - uchwała z dnia [...].09.2003r. Nr [...]. Organ uznał, że dokonany podział jest zgodny ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem.
Odwołując się do treści art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie, teren objęty podziałem objęty jest przepisami planu miejscowego części wsi [...] Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]02.2011 r, nr [...] (Dz. Woj. Maz. nr [...] poz. [...]). W planie ustalono przebieg drogi oznaczonej symbolem [...]. Przebieg dróg obejmuje teren nieruchomości - działki nr ew. [...] obr. [...]. Organ wskazał, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. O ile plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi (wyrok WSA z dnia 17.01.2014r.
II SA/Po 1122/13 oraz wyrok NSA z dnia 03.02.2012r.I OSK 272/11). Zdaniem SKO W przedmiotowej sprawie organ I instancji wykazał cel publiczny jaki będzie realizowany w wyniku podziału nieruchomości - droga publiczna KDZ i KDD. Proponowany podział jest, w ocenie SKO, zgodny z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.S. (skarżący) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na naruszeniu przez organy obu instancji zasady praworządności, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie zasadności przesłanek, które legły u podstaw wydania zaskarżonych decyzji oraz nie odniesieniu się przez organy obu instancji w decyzjach wyczerpująco do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza niewskazania celu publicznego, którego realizacja wymagała podziału przedmiotowej nieruchomości oraz nieuzasadnienia i nierozważenia przesłanki "niezbędności", o której stanowi art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Jednocześnie na podstawie art. 61 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Postanowieniem z 9 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako P.p.s.a.). W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności (zgodności z prawem) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 24 czerwca 2022r. nr KOA 2308/Pd/22 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 202r. nr [...] zatwierdzającej podział z urzędu nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] obr.
[...], gm. [...] Decyzje te wydano na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn).
Stosownie do art. 97 ust. 1 ugn podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby która ma w tym interes prawny. Ust. 3 pkt 1 powołanego artykułu dopuszcza możliwość przeprowadzenia podziału nieruchomości z urzędu jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 ww. ustawy, dokonanie podziału nieruchomości musi być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona decyzja spełnia wymóg określony w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka będąca przedmiotem sporu nr [...] jest objęta przepisami planu miejscowego części wsi [...], co wynika z Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2011 r, (Dz. Woj. Maz. nr [...] poz. [...]) i jest przeznaczona w części pod drogę publiczną.
Sąd podziela stanowisko organu, że przeznaczenie nieruchomości pod budowę drogi publicznej jest celem publicznym, bowiem stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem takim jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.
Niemniej jednak zarówno w decyzji SKO jak i organu I instancji brak jest odniesienia się do drugiej z przesłanek wskazanych w art. 97 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, a mianowicie niezbędności podziału nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Sąd zwraca uwagę, że do dokonania z urzędu podziału nieruchomości nie wystarczy by podział ten był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykazanie, że podział ten zmierza do realizacji celu publicznego. Wskazany powyżej przepis konstruuje bowiem dodatkową przesłankę "niezbędności", która powinna być wykazana przez inicjatora podziału będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. Przesłanka niezbędności oraz przepis art. 7 kpa nakładają na organ właściwy w sprawach podziału wyważenie dwóch przeciwstawnych sobie interesów: interesu społecznego (interesu społeczności lokalnej w urządzeniu i korzystaniu z drogi publicznej) oraz słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2023/07)
W kontrolowanej decyzji ani w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego podział przedmiotowej nieruchomości jest niezbędny do realizacji wskazanego w nich celu publicznego, jakim jest budowa drogi. W żaden sposób nie odniesiono się do przesłanki niezbędności podziału działki o nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...].
Sąd podkreśla, że w myśl art. 21 Konstytucji RP własność podlega ochronie, a jej ograniczenie dopuszczalne jest tylko w szczególnych przypadkach. Przykładem wyjątku od tej zasady jest właśnie art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn, który jak wskazano, dopuszcza możliwość podziału nieruchomości bez zgody jej właściciela. Jednak ten szczególny przypadek ingerowania organu w uprawnienia właściciela nieruchomości nakłada na ten organ obowiązek nie tylko wykazania, że podział służy realizacji celu publicznego ale także wyjaśnienia czy podział w tym trybie jest niezbędny dla realizacji tego celu i czy nie ma możliwości jego zrealizowania, w mniej dotkliwy dla właściciela gruntu sposób.
Słuszny jest zrzut skargi, że tego w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli zabrakło.
Jak już powyżej wskazano art. 7 kpa nakłada na organ prowadzący postępowanie podziałowe wszczęte z urzędu obowiązek wyważenia dwóch przeciwstawnych sobie interesów: interesu społecznego oraz interesu właściciela dzielonej nieruchomości, który przeciwstawia się ingerowaniu w jego własność oraz obowiązek wyważenie, któremu z tych interesów dać pierwszeństwo. W rozpatrywanej sprawie organ takiej oceny nie dokonał tylko przyjął wprost, że skoro nieruchomość jest przeznaczona pod drogę publiczną to jest realizowany cel publiczny. Organ nie wyjaśnił właścicielowi nieruchomości będącej przedmiotem podziału dlaczego ingerowanie w jego własność jest niezbędne dla realizacji planowanej inwestycji oraz nie zbadał czy nie można jej przeprowadzić w sposób mniej dla niego uciążliwy zwłaszcza, że planowana droga przebiega wyłącznie po i wzdłuż nieruchomości skarżącego i prowadzi w linii prostej do rzeki przy czym na rzece tej nie jest uwidoczniona żadna przeprawa w tym miejscu.
Ponownie rozpatrując sprawę organ mając na uwadze powyższe wskazania oceni zatem niezbędność przeprowadzenia podziału przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi publicznej jednocześnie rozważając społeczny interes planowanego przedsięwzięcia z interesem właściciela dzielonej nieruchomości i da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 kpa odwołując się jednocześnie wyłącznie do planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...]. Organ bowiem odwołał się także do planu dotyczącego gminy [...] nie wyjaśniając w jakim zakresie wiąże się on z planem dotyczącym wsi [...], gm. [...] i jakie ma znaczenie dla przedmiotowej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak sentencji wyroku.