Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r., stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w [...] z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. [...], ul. [...] oraz prawa własności budynków oraz urządzeń znajdujących się na gruncie, ze względu na brak interesu prawnego skarżącej.
[...] S.A. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. wskazując, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie odmówił skarżącej przyznania przymiotu strony, albowiem "budynek inny nr [...] na opisie nieruchomości", w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność skarżącej oraz pozostawał w jej zarządzie.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2018 r.) Minister stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Ostatni z tych przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozumieniu art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r., której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca spółka, została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot, który reprezentuje Skarb Państwa - właściciela gruntu, uwłaszczane przedsiębiorstwo państwowe i osoba trzecia jeśli wykazała, że przysługują jej prawa do nieruchomości, które mogły zostać naruszone przez uwłaszczenie.
Z akt sprawy wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r. byli: [...] S.A w [...] jako podmiot uwłaszczony oraz Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa. Zatem [...] S.A. nie były stroną przedmiotowego postępowania. Fakt umieszczenia [...] S.A. w rozdzielniku zaskarżonej decyzji z [...] lipca 1996 r. wynika jedynie z tego, że budynek inny - nr [...] na opisie nieruchomości został wybudowany ze środków własnych przedmiotowego przedsiębiorstwa. Skierowanie rozstrzygnięcia do danego podmiotu nie czyni tego podmiotu automatycznie stroną postępowania administracyjnego. Pojęcie strony może być wyprowadzane jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku.
Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy [...] w [...] wynika, że działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym nr [...], przy ul. [...], stanowi obecnie własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., a tym samym skarżącej spółce nie przysługują jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, tj. działki nr [...]. Wobec powyższego [...] S.A. z siedzibą w [...] nie były stroną zaskarżonej decyzji z [...] lipca 1996 r. oraz, że nie przysługują jej jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości uwłaszczonej.
Skarżąca wywodzi jednak swój interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r. w zakresie pkt 6 tiret 5 dotyczącego nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. nieodpłatnie prawa własności budynku innego - nr [...] na opisie nieruchomości wraz z własnością gruntu pod tym budynkiem, znajdującego się na działce numer [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. [...], ul. [...] powołując się na okoliczność przekazania skarżącej ww. budynku we władnie przez [...] Urząd Morski na podstawie decyzji Ministra Żeglugi z [...] sierpnia 1955 r. oraz na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 1994 r. stwierdzającą w pkt 6 nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w [...] prawa własność budynku opisanego jako budynek socjalno-biurowy nr inwentarzowy [...] wraz z gruntem, na którym jest posadowiony.
Z całokształtu akt sprawy wynika, iż budynek socjalno-biurowy nr inwentarzowy [...] nie jest tożsamy z "budynkiem innym - nr [...] na opisie nieruchomości" ujętym w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 1996 r., a tym samym okoliczność nabycia przez skarżącą prawa własności budynku opisanego jako budynek socjalno-biurowy nr inwentarzowy [...] nie rozstrzyga kwestii interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Natomiast odnosząc się do kwestii przekazania – zdaniem skarżącej – "budynku innego - nr [...] na opisie nieruchomości" we władanie na podstawie decyzji Ministra Żeglugi z [...] sierpnia 1955 r. Minister stwierdził, że fakt ten, o ile zostałby jednoznacznie udowodniony, mógłby wskazywać wyłącznie na interes faktyczny, który nie jest objęty art. 28 k.p.a., a zatem powyższa okoliczność nie skutkowałaby uzyskaniem interesu prawnego przez [...] S.A.
Ponadto w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca powołała się również na protokół zdawczo – odbiorczy z [...] marca 1960 r. oraz protokół zdawczo – odbiorczy z [...] kwietnia 1968 r., z których – zdaniem skarżącej – wynika, że to nie podmiot uwłaszczony, a skarżąca zarządzała budynkami posadowionymi na gruncie oznaczonym jako działka nr [...]. Powyższa okoliczność nie dotyczy niniejszego postępowania, albowiem działka nr [...] nie była objęta postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją z [...] lipca 1996 r. A zatem skarżącej spółce w dniu [...] lipca 1996 r., jak i obecnie nie przysługują żadne prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu ani inne prawa, które uwłaszczenie mogło naruszać, jak również nie była stroną zaskarżonej decyzji. W związku z tym skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny w niniejszym postępowaniu.
Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły [...] S.A. w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w skutek tego przyjęcie, że skarżącej nie służy przymiot strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r. z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej;
- 2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu.
Umarzając postępowanie nadzorcze wobec decyzji uwłaszczeniowej z powodu braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy (art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a.), organ nadzoru stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługują żadne prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu ani inne prawa, które uwłaszczenie mogłoby naruszać, jak również wnioskodawca nie był stroną kwestionowanej w nadzorze decyzji.
Co do zasady jest to stanowisko poprawne, ale nie w okolicznościach tej sprawy. Tu bowiem wnioskodawca postępowania nadzorczego swój interes prawny opiera na istnieniu takiego samego roszczenia w stosunku do mienia (lub jego części), które stanowiło przedmiot uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...], w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., potwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r. W orzecznictwie podnosi się natomiast, że prawa osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., to nie tylko prawa rzeczowe do nieruchomości, ale także roszczenia, które mogą prowadzić do powstania praw rzeczowych na nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I OSK 3155/15).
Z tego punktu widzenia, błędnie przyjmując w okolicznościach tej sprawy, że istnienie konkurencyjnego roszczenia o uwłaszczenie do tego samego przedmiotu przez inny podmiot, świadczyć może tylko o interesie faktycznym wnioskodawcy postępowania nadzorczego, a nie o interesie prawnym (art. 28 k.p.a.), organ nadzoru nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Skarżąca spółka powołuje się na trzy okoliczności związane z jej interesem prawnym w sprawie. Po pierwsze twierdzi, że jej poprzednik prawny uzyskał prawo zarządu do nieruchomości (działki nr [...]), na której znajduje się budynek nr [...], na podstawie decyzji Ministra Żeglugi z [...] sierpnia 1955 r. Po drugie, budynek ten objęty jest inna decyzją uwłaszczeniową, wydaną na rzecz skarżącej z [...] marca 1994 r. Po trzecie wreszcie, protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] marca 1960 r. nieruchomość stanowiąca parcelę nr [...] została przekazana w użytkowanie przez Zakłady [...] w [...] na rzecz [...] Zakładów [...] w [...], które następnie przekazały tę nieruchomość protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] kwietnia 1968 r. na rzecz Zakładów [...] w [...] i obejmowała ona także późniejszą działkę na [...]. Żadna z tych okoliczności nie została przez organ nadzoru dostatecznie zbadana ani wyjaśniona, w stopniu wystarczającym do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez ustalenie, czy poprzednikowi prawnemu skarżącej przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości (działki, na której posadowiony jest wspomniany budynek).
Na rozprawie w dniu [...] maja 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że mimo wymienienia spornego budynku na działce nr [...] w decyzji z [...] marca 1994 r., w rzeczywistości stoi on na działce nr [...], ale ta działka, na podstawie wskazanych wyżej dokumentów objęta była zarządem poprzednika prawnego skarżącej.
W takiej sytuacji zadaniem organu nadzoru było ustalenie, czy w wyniku wskazanych wyżej decyzji Ministra Żeglugi z [...] sierpnia 1955 r. i protokołów zdawczo-odbiorczych, mogło powstać prawo użytkowania na rzecz poprzedników prawnych skarżącej, które następnie z mocy prawa (zob. art. 87 w tekście pierwotnym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U Nr 22, poz.
99) przekształciło się w zarząd. Jeśli organ nadzoru przesądziłby, że co do zasady prawo zarządu po stronie poprzednika prawnego skarżącej mogło w powyższy sposób powstać, to powinien ustalić zasięg przestrzenny tego prawa. W tym celu potrzebna byłaby synchronizacja geodecyzjna nieruchomości, o których mowa w protokołach zdawczo-odbiorczych i decyzji z 1955 r. z obecnymi numerami geodezyjnymi działek, w celu ustalenia, czy działka nr [...], obejęta była powyższymi aktami. W tych okolicznościach skarżąca powinna współdziałać z organem nadzoru, który najpierw powinien wezwać skarżącą do wykonania powyższej synchronizacji geodezyjnej. Za wciąż aktualną na gruncie art. 7 k.p.a. należy uznać bowiem tezę, że "Na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Takie obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, (...) obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby w stosownym terminie przedstawiła dowody na okoliczność, od której zależy korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku przez stronę uzasadnia wyciągnięcie w stosunku do niej negatywnych skutków określonych w ustawie (...)" (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, ONSAiWSA 2008/4/73; LEX nr 419829).
Tak więc przed rozstrzygnięciem o interesie prawnym skarżącej we wszczętym przez nią postępowaniu nadzorczym organ nadzoru powinien wezwać skarżącą do wykonania wskazanych wyżej czynności dowodowych i na tej podstawie ustalić, czy jej poprzednicy prawni dysponowali prawem zarządu do spornych nieruchomości, co przesądzać będzie o jej interesie prawnym. Jeśli tak, to następnie organ ustali, jaki miało to wpływ na byt prawny decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.