Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2020 r. nr [...] orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] oddalającego wniosek [...] Spółdzielni [...] [...] o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] o powierzchni [...] m² położonej w [...] przy ul. [...] jest nieuzasadniona.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), przywoływanej dalej jako "u.g.n.", orzeczeniem z [...] kwietnia 2020 r. odmówiło uznania, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego działki ew. nr [...] o powierzchni [...] m² położonej w [...] przy ul. [...] jest nieuzasadniona.
Wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. [...] Spółdzielnia [...] [...] w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia i uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona.
Postanowieniem z [...] lipca 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 61a §1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, wskazując na brak podstawy materialnoprawnej umożliwiającej uwzględnienia zgłoszonego w tym przedmiocie żądania. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 156 §1 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz orzeczenie wydane po rozpoznaniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, nie jest zaś decyzją administracyjną. Mimo bowiem tego, że przy jego podejmowaniu mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy k.p.a., to jednak nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Na gruncie zaś obowiązujących przepisów prawa możliwe jest stwierdzenie nieważności jedynie decyzji administracyjnych lub w wąskim zakresie postanowień.
Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] Spółdzielnia [...] [...] w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 61a § 1 w zw. art. 157 § 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, podczas gdy wszczęcie takiego postępowania było w pełni dopuszczalne w świetle treści art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz konieczne do usunięcia z obrotu prawnego orzeczenia rażąco naruszającego prawo, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia.2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej: "ustawa zmieniająca";
- 2. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, podczas gdy orzeczenie to merytorycznie zakończyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które nie powinno być wszczynane, a wszczęte powinno zakończyć się umorzeniem;
- 3. art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia, podczas gdy orzeczenie rażąco narusza art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej a zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, samorządowych kolegiów odwoławczych oraz poglądami nauki prawa, w takim przypadku znajduje zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi w kontekście dopuszczalności wszczęcia postepowania nadzorczego skarżąca odwoływała się do poglądu wyrażonego w wyrku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 lipca 2013r. II SA/Rz 462/13, gdzie sąd ów wywiódł, że przepisami postępowania, do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 79 ust. 7 u.g.n. są przepisy działu II k.p.a., w tym przepisy rozdziału 13 o tytule: uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji.
W związku z czym wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna,
Stan faktyczny, w kluczowych dla wydanego rozstrzygnięcia elementach, jest niesporny. Niekwestionowaną bowiem okolicznością jest, że zgłoszone przez Spółdzielnię żądanie weryfikacji w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania opisanych w k.p.a., dotyczyło orzeczenia Samorządowego Kolegium odwoławczego wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie takiego orzeczenia dopuszczalne jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a., zważywszy, że tym trybie przedmiotem kontroli mogą być jedynie decyzje administracyjne oraz - na mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. - określone kategorie postanowień.
Kluczowe zaś dla rozstrzygnięcia owego zagadnienia jest to, jakiego rodzaju aktami są orzeczenia wydawane w procedurze aktualnizacyjnej opisanej w art. 78 i art. 79 u.g.n. Wyjasnić zatem wypada, że choć zapadają one w postępowaniu o charakterze administracyjnym, to jednak stanowiącym tylko jedną z faz tej procedury, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat za użytkowanie wieczyste wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego.
Niezależnie zatem od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną (por. uzasadnienie do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13)
Skoro zatem orzeczenie wydane w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej nie jest decyzją administracyjną, nie jest także prawnie możliwe zastosowanie względem niej instytucji przewidzianej w art. 156 §1 k.p.a. Zachodzi zatem przeszkoda o charakterze przedmiotowym, która wyklucza wszczęcie wobec niego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, mającego na celu jego weryfikację pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko o braku możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez Kolegium, w związku z wnioskiem złożonym w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., a punktem wyjścia dla tego stanowiska, jest właśnie pogląd, że to orzeczenie nie jest decyzją administracyjną (por. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2011r. I OSK 367/11; z 11 lipca 2013r. I OSK 342/12).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tym samym poglądu prawnego wyrażonego w przywoływanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 lipca 2013 r., gdzie wywodzono, odwołując się do ujętego w art. 79 ust. 7 u.g.n. zakresu odesłania do odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed kolegium przepisów k.p.a., że obejmuje ono także te przepis kodeksu, które regulują tryby nadzwyczajne. Zauważyć bowiem wypada, że gdyby wolą ustawodawcy było stosowanie w tym postępowaniu generalnie przepisów k.p.a., to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego Kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2018 r. I OSK 995/18: "dokładne określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego Kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą.
Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył, by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy k.p.a. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego k.p.a., a jedynie wybrane przez ustawodawcę przepisy Kodeksu". Odnosząc sią zaś do prezentowanej wówczas w skardze kasacyjnej argumentacji (zbieżnej w istocie z argumentacją niniejszej skargi), sprowadzającej się do tezy, że skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje w postępowaniu przed kolegium stosowanie przepisów kodeksu dotyczących postępowania, za wyjątkiem odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód, by mogły być w tym stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że "zapatrywanie to pomija, iż uregulowane w k.p.a. postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem.
Skoro tak, to przy przyjęciu odpowiedniego stosowania do postępowania przed kolegium przepisów k.p.a. o postępowaniu (Działu II), zbędne było zaznaczanie przez ustawodawcę, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych. Ponadto, w sprawach administracyjnych postępowania nadzwyczajne pozostają w ścisłym związku z postępowaniem zwykłym. Powyższa współzależność nie pozwala uznać racjonalności w takim rozumieniu powyższych regulacji, które umożliwiałoby prowadzenie wobec wydanego orzeczenia kolegium postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach k.p.a., gdy jednocześnie ustawodawca wyraźnie zatamował możliwość prowadzenia od takiego orzeczenia postępowań odwoławczych uregulowanych przepisami tegoż Kodeksu". Tak też interpretowało zakres zawartego w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłania Kolegium. Z tych względów zarzut naruszenia przezeń ww. przepisu w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niezasadny.
Prawidłowo zatem Kolegium, odwołując się do art. 61a k.p.a., odmówiło w tych uwarunkowaniach wszczęcia względem orzeczenia z [...] kwietnia 2020 r. postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym zaś przypadku zaistniała "innej uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania", o której mowa w tym przepisie, obejmująca m.in. sytuacje, w których żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy pozostającej we właściwości organów administracji publicznej.
Stwierdzenie ww. przeszkody uniemożliwiającej wszczęcie postępowania nadzorczego, powoduje także, że akcentowane w skardze okoliczności mające świadczyć o wadliwości ww. orzeczenia (naruszenia nim w sposób rażący normy z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej), nie mogły być przez organ rozważane. Przy podejmowaniu skarżonego postanowienia, rozstrzygana była bowiem wyłącznie kwestia procesowa, dotycząca prawnej możliwości uruchomienia w określonym przedmiocie postępowania administracyjnego. Rozstrzygając ją zaś w sposób negatywny, organ nie miał obowiązku weryfikacji merytorycznych aspektów samej sprawy, w której to żądanie zgłoszono. Stąd potencjalne wady prawne orzeczenie nie mają także znaczenia, przy ocenie legalności tego postanowienia, dokonywanej przez sąd administracyjny. Z tego względu całkowicie chybiony pozostaje zarzut naruszenia nim art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, którego skądinąd przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia organ nie stosował i stosować nie mógł.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.