Uzasadnienie
Postanowieniem z 12 listopada 2021 r. nr 101/2021 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (organ) po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z dnia 1 października 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy Nr 597/2021 z dnia 20 września 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, polegającej na dokonaniu sprostowania w kartotece budynków prowadzonej dla budynku o identyfikatorze [...], położonego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. W., głównej funkcji budynku z "garaż wielopoziomowy" na "budynek mieszkalny".
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ wskazał, że w dniu 16 marca 2021 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", o sprostowanie danych w kartotece budynków prowadzonej dla budynku położonego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]; w zakresie głównej funkcji budynku z "garaż wielopoziomowy" na "budynek mieszkalny". Pismem z dnia 31 marca 2021 r. organ I instancji wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. o udzielenie informacji na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, która funkcja, garażowa czy mieszkalna, jest przeważająca pod względem powierzchni użytkowej budynku. Pismem z dnia 24 maja 2021 r. znak: [...] Prezydent m. st. Warszawy, poinformował wnioskodawcę, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie funkcji budynku nie może zostać wprowadzona, ponieważ dane obecnie ujawnione są zgodne z dokumentami źródłowymi, które stanowiły podstawę ich wykazania oraz z dokumentacją architektoniczno-budowlaną. Ponadto organ pouczył wnioskodawcę, iż pismo jest wyjaśnieniem stanu wpisów w ewidencji gruntów i budynków, od którego nie służy odwołanie.
Organ I instancji wskazał, że do rozpatrzenia wniosku zostanie zastosowany tryb opisany w art. 24 ust. 2b pkt 2 lub ust. 2c ustawy Pgik, który wiąże się z wydaniem decyzji, od której służy odwołanie, jeśli wnioskodawca podtrzyma swój wniosek o zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia 9 września 2021 r. pełnomocnik Spółdzielni podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku z 10 marca 2021 r. (data wpływu: 16 marca 2021 r.). Organ I instancji uznał wniosek Spółdzielni za bezprzedmiotowy ze względu na brak w przepisie prawa, tj, rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r, w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz, U. z 2021r. poz. 1390 ze zm.), podstaw do rozstrzygnięcia w żądanym zakresie i działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy K.p.a. wydał postanowienie Nr 597/2021 z dnia 20 września 2021 r. orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ", i zarzuciła organowi błędne zastosowania art. 61a § 1 K.p.a, w sytuacji, gdy organ winien wydać decyzję merytoryczną w oparciu o art. 107 ww. ustawy.
Rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Pgik ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunt, budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych oraz lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.
Zgodnie z art. 24 ust. 2b powyższej ustawy aktualizacja danych ewidencyjnych może być dokonana w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wypisów z ksiąg wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, a także na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. W pozostałych przypadkach, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Pgik aktualizacja jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy Pgik).
Dane ewidencyjne dotyczące budynku zostały określone w § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i są to: identyfikator budynku; numeryczny opis konturu budynku określony zgodnie z zasadami przewidzianymi dla wyznaczenia powierzchni zabudowy budynku; rodzaj budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust, 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej; liczba kondygnacji nadziemnych; liczba kondygnacji podziemnych; pole powierzchni zabudowy; łączne pole powierzchni użytkowej: lokali stanowiących odrębne nieruchomości, lokali niewyodrębnionych, pomieszczeń przynależnych do lokali; identyfikator działki ewidencyjnej, na której budynek jest położony, a w przypadku gdy budynek jest położony na kilku działkach ewidencyjnych - identyfikatory wszystkich działek ewidencyjnych, na których budynek jest położony; oznaczenie dokumentów potwierdzających własność, o ile budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności; numer księgi wieczystej, o ile budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności; adres budynku.
Jeżeli został określony; oznaczenie jednostki rejestrowej budynków, do której należy budynek, o ile stanowi on odrębny od gruntu przedmiot własności. W powyższym katalogu nie przewidziano ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków informacji o głównej funkcji budynku oraz innych jego funkcjach. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy K.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 61a § 1 ww. ustawy stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten odnosi się do wstępnego, formalnego etapu postępowania administracyjnego, którego przejście umożliwia dopiero merytoryczne rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 jest zaistnienie innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania.
Organ wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie jako inne uzasadnione przyczyny traktuje się sytuacje, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Przewidziana w art. 61a § 1 odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy w przepisach prawa materialnego brak jest podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Organ podał, że w obecnym stanie prawnym główna funkcja budynku oraz inne jego funkcje nie podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na brak podstawy prawnej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a § 1 ustawy K.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " (skarżąca) zaskarżając ją w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji a także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na istotny wynik sprawy, tj.: art. 61a § 1 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie zamiast art. 107 k.p.a., w sytuacji, gdy organ powinien wydać decyzję merytoryczną, mając na uwadze, że dane w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne z obecnie obowiązującym Rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2021 poz. 1390), co bezpośrednio uderza w interes skarżącego, które to naruszenie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji;
- 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego;
- 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym;
- 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Gdy zatem przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ nie dostrzega, winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zgodnie z przepisami procedury zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. Wypadki, w których organ może odmówić wszczęcia postępowania określa art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej może zatem odmówić wszczęcia postępowania z następujących przyczyn. Po pierwsze wówczas, kiedy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe - a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Po drugie, kiedy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe - a więc, gdy złożenie żądania nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny. Po trzecie, organ odmawia wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich innych przyczyn zalicza się np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której już prowadzone jest postępowanie (por. komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 (CBOSA), "do innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie". Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w doktrynie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 117/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 106/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17 - CBOSA). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - CBOSA). Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. winno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia odnosząc się merytorycznie do materialnoprawnych przesłanek na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy o ewidencji gruntów i budynków, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.g.k. ewidencja budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W ewidencji budynków wykazuje się także: właścicieli nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o właścicielu, wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego, czy aktów normatywnych.
Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja jest bowiem tylko zbiorem informacji i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. W wyroku z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie wyrok z 17 lutego 1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/00, LEX nr 46214). Rozporządzenie ws. EGiB nakłada na starostę, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w rozumieniu art. 22 ust. 1 u.p.g.k., obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Z art. 24 ust. 2a u.p.g.k. wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji; na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właścicieli nieruchomości) lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Oznacza to zatem, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób wskazanego powyżej. Z przytoczonych przepisów wynika wyłączna legitymacja właściciela nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządowej, dla której prowadzona jest księga wieczysta do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 908/15).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że organ niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania pomimo, że odniósł się do istoty sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ winien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne tak aby umożliwić stronie dokonanie kontroli odmowy ujawnienia aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków zwłaszcza, że organ nie kwestionował, iż skarżąca należy do kręgu podmiotów, które taki wniosek mogą złożyć.
W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższa ocenę prawną Sądu i wyda rozstrzygnięcie merytoryczne z uwzględnieniem obowiązujących przepisów zarówno art. 20 ust 1 prawo geodezyjne i kartograficzne jak i rozporządzenia wydanego na podstawie art. 26 ust 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz zawartych w nim przepisów przejściowych.