Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. K. K., D. K. i M. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 652/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip.[...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo, iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostało wystosowane przez skarżących wezwanie organu do wykonania wyroku. Zdaniem skarżących wobec faktu, że Prezydent nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania zasadnym jest nałożenie na organ grzywny adekwatnej do jego bezczynności w wykonaniu powołanego na wstępie wyroku. Jednocześnie zasadne jest również przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej, przy uwzględnieniu funkcji dyscyplinująco-represyjnej oraz funkcji kompensacyjnej. Organ pomimo upływu 2 lat od wydania wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 652/17 nie podejmuje bowiem żadnych realnych działań zmierzających do załatwienia sprawy.
W ocenie skarżących Prezydent markuje jedynie prowadzenie postępowania żądając od stron ponownego przedstawienia dokumentów znajdujących się już w aktach. Ponadto organ od lat nie zleca przygotowania operatu szacunkowego niezbędnego do zakończenia postępowania. Według skarżących w sprawie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki, a organ nie załatwia sprawy m. in. ze względu na dysponowanie w 2020 r. bardzo małymi kwotami pieniężnymi przeznaczonymi na wypłaty odszkodowań. Występuje zatem uzasadniona obawa, że bez nałożenia na Prezydenta środka w postaci sumy pieniężnej sprawa nie zostanie rozpoznana przez najbliższe miesiące a nawet lata. Przy czym przedmiotem jej jest przyznanie odszkodowania za majątek rodzinny skarżących, dla których szczególnie dotkliwym jest bezprawne działanie Prezydenta przez lata nie rozpoznaje wniosku o odszkodowanie pomimo, iż obowiązek taki wynika z przepisów prawa oraz wyroku Sądu.
W świetle dotychczasowego przebiegu postępowania oraz braku podejmowania przez Prezydenta realnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku skarżący obawiają się, że nie doczekają zakończenia postępowania. W konsekwencji wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania w kwocie 10000 zł;
- 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł stosownie do art. 157 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa;
- 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych.
Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że akta przedmiotowego postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 652/17 zostały zwrócone do organu w dniu 13 czerwca 2018 r. Wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] września 2020 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie do czasu zakończenia postępowania dotyczącego wniosku z dnia [...] lutego 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego opisanego gruntu.
Z uzasadnienia znajdującego się w aktach sprawy ww. postanowienia zawieszającego postępowanie, że pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący złożyli wniosek o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w myśl art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie zgodnie z materiałem dowodowym w dniu [...] lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego [...] wpłynął wniosek o przyznanie M. K. za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] pod nazwą "[...]" położonej przy ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...] i [...] i posiadającej numery hipoteczne "[...]".
Następnie Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. odmówiło M. K. i współwłaścicielom (nabywcom) przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] pod nazwą "[...]", ozn. nr hip. [...]-[...] i [...]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] lipca 1955 r. Przy czym w dniu [...] kwietnia 2012 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji i orzeczenia w części odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...], wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...].
Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] p.n. "[...]" nr hip. [...]-[...] oraz [...] w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzącej obecnie w skład dz. ew. nr [...],[...],[...] z obrębu [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 576/17, oddalił skargę na powołaną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r.
Prezydent wskazał, że w tej sytuacji pozostaje do rozpatrzenia wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50 poz. 279) w zakresie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...] z obrębu [...]. Jednocześnie podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy o odszkodowanie daje dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) lub umorzenie postępowania w tej kwestii. Natomiast w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie został rozpatrzony wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, a zatem brak jest aktualnie możliwości rozpoznania wniosku odszkodowawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 652/17 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 13 czerwca 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on 13 października 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżących do wykonania powyższego wyroku, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 15 marca 2018 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 2000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze fakt, iż wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę, że od dnia [...] września 2020 r. postępowanie w sprawie jest zawieszone na mocy postanowienia Prezydenta nr [...]. Organ po wniesieniu przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku zawiesił bowiem postępowanie w sprawie. Jak stanowi art. 154 § 3 ppsa wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postepowania lub oddalenia skargi. Stąd podstaw do oddalenia skargi nie można upatrywać w podjęciu przez organ po wniesieniu skargi postanowienia wpadkowego, skutkującego jedynie wstrzymaniem biegu terminów określonych w kodeksie. Choć będzie to rzutowało na wymiar grzywny. Zwłaszcza, że przyczyna uniemożliwiająca załatwienie sprawy, która legła u podstaw zawieszenia prowadzonego w niej postępowania (tu: sprawa o ustanowienie obecnie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, za którą skarżący dochodzą odszkodowania), istniała już w dacie wyrokowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu.
Z tych względów, nie wchodząc obecnie w samą ocenę zasadności zawieszenia postępowania z ww. przyczyny (służą bowiem temu odrębne środki prawne), samo żądanie wymierzenia Prezydentowi [...] z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku kolejnej grzywny, Sąd uznał za zasadne.
Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Każde niewykonywanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawnym, w istocie uznać należy za naganne, lecz Sąd zobowiązany jest w swojej ocenie do uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że Prezydent podejmował czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Sąd oceniając charakter bezczynności organu uwzględnił ponadto charakter spraw dekretowych, okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19, konieczność analizy archiwalnego, często niekompletnego materiału dowodowego oraz zawieszenie przez organ postępowania w przedmiotowej sprawie. Sądowi z urzędu znana jest ilość spraw prowadzonych przez Prezydenta [...] dotyczących dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz ich stopień skomplikowania, wynikający z konieczności czynienia ustaleń stanu faktycznego, mającego miejsce przeszło 60 lat temu. Okoliczności te wprawdzie nie mogą zwalniać organu z wykonania wyroku, ale muszą być brane pod uwagę przy ocenie charakteru bezprawnego zachowania organu.
Zdaniem Sądu nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi, nie pozwalają na przyjęcie by skarżący na skutek nierozpoznania w terminie powołanego wniosku odszkodowawczego doznali uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie im sumy pieniężnej.
Tym bardziej, że do rozpoznania pozostaje cały czas mający pierwszeństwo wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 w związku z art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczony nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.