Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. K. K., D. F. K. i M. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 653/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. Obserwatorów ozn. nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostało wystosowane przez skarżących wezwanie organu do wykonania wyroku. Zdaniem skarżących wobec faktu, że Prezydent nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania zasadnym jest nałożenie na organ grzywny adekwatnej do jego bezczynności w wykonaniu powołanego na wstępie wyroku. Jednocześnie zasadne jest również przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej, przy uwzględnieniu funkcji dyscyplinująco-represyjnej oraz funkcji kompensacyjnej. Organ pomimo upływu 2 lat od wydania wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 653/17 nie podejmuje bowiem żadnych realnych działań zmierzających do załatwienia sprawy.
W ocenie skarżących Prezydent markuje jedynie prowadzenie postępowania żądając od stron ponownego przedstawienia dokumentów znajdujących się już w aktach. Ponadto organ od lat nie zleca przygotowania operatu szacunkowego niezbędnego do zakończenia postępowania. Według skarżących w sprawie zachodzi szczególnie drastyczny przypadek zwłoki, a organ nie załatwia sprawy m. in. ze względu na dysponowanie w 2020 r. bardzo małymi kwotami pieniężnymi przeznaczonymi na wypłaty odszkodowań. Występuje zatem uzasadniona obawa, że bez nałożenia na Prezydenta środka w postaci sumy pieniężnej sprawa nie zostanie rozpoznana przez najbliższe miesiące a nawet lata. Przy czym przedmiotem jej jest przyznanie odszkodowania za majątek rodzinny skarżących dla których szczególnie dotkliwym jest bezprawne działanie Prezydenta przez lata nie rozpoznającego wniosku o odszkodowanie pomimo, iż obowiązek taki wynika z przepisów prawa oraz wyroku Sądu.
W świetle dotychczasowego przebiegu postępowania oraz braku podejmowania przez Prezydenta realnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku skarżący obawiają się, że nie doczekają zakończenia postępowania. W konsekwencji wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania w kwocie [...] zł;
- 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie [...] zł stosownie do art. 157 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa;
- 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych.
Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że akta przedmiotowego postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 653/17 zostały zwrócone do organu w dniu 13 czerwca 2018 r. Z informacji zawartych w aktach wynika, że w dniu 12 kwietnia 2012 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia 30 kwietnia 1955 r. w części odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]/[...],[...]/[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...].
Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia 30 lipca 1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia 30 kwietnia 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] p.n. "[...] nr hip. [...] oraz [...] w części dotyczącej nieruchomości hipotecznej [...] wchodzącej obecnie w skład dz. ew. nr [...] z obr. [...] oraz dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1392/16, oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r.
Prezydent wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2020 r. wystąpił o wypożyczenie akt postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. W odpowiedzi Ministerstwo Rozwoju pismem z dnia [...] maja 2020 r. poinformowało, iż w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z wniesioną skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1392/16 prowadzone jest postępowanie sygn. akt I OSK 1406/18.
Wobec tego Prezydent podniósł, iż w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej do rozpatrzenia będzie wniosek do nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...], ozn. hip. [...]. Przy czym materiał znajdujący się w aktach Ministerstwa może okazać się kluczowy dla rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego przed Prezydentem. Jednocześnie przy piśmie z dnia [...] marca 2020 r. organ, w odpowiedzi na pismo Sądu Okręgowego w [...] II Wydział Cywilny sygn. [...] z dnia [...] lutego 2020 r., przekazał wspólne akta własnościowe dla nieruchomości hip. [...], [...], [...], [...], [...] oraz hip. Nr [...] dz. [...] do tego Sądu. Akta do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone a ich brak uniemożliwia rozpatrzenie wniosku odszkodowawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 653/17 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] ozn. nr [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 13 czerwca 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on 13 października 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżących do wykonania powyższego wyroku, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 15 marca 2018 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie [...] zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze fakt, iż wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wystąpienia przez skarżących z wezwaniem do wykonania wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 2 lata od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a nieliczne podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy.
Od dnia 13 czerwca 2018 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 653/17 wraz z aktami sprawy Prezydent przez ponad 5 miesięcy nie dokonał żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia, a mających odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Następnie w dniu 21 listopada 2018 r. zwrócił się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o udzielenie informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 30 kwietnia 1955 r., nr [...]. Pismo organ ponowił w dniu [...] marca 2019 r. Przy czym od dnia 30 stycznia 2020 r. (kiedy wpłynęło wezwanie skarżących do wykonania wyroku) organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie aż do dnia 16 marca 2020 r., gdy wystąpił do Ministra Infrastruktury o wypożyczenie akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].
W reakcji na powyższe pismem z dnia [...] maja 2020 r. Prezydent został poinformowany, iż żądane akta administracyjne przekazano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy odpowiedzi z dnia [...] września 2016 r. na skargę K. K. i innych na ww. decyzję z [...] lipca 2016 r., a obecnie sprawa znajduje się w Naczelnym Sądzie Administracyjny w wyniku złożenia skargi kasacyjnej. Od otrzymania tej informacji Prezydent nie wykazywał żadnej aktywności w sprawie. Przy czym do podjęcia aktywności nie zmobilizowało go nawet wystąpienie z niniejszą skargą z dnia [...] sierpnia 2020 r. Jednocześnie wskazane w odpowiedzi na skargę przeszkody w rozpoznaniu wniosku odszkodowawczego wynikające z braku akt własnościowych oraz akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., nie znajdują usprawiedliwienia. Prezydent bowiem akta własnościowe miał w posiadaniu do dnia 30 marca 2020 r. i mógł się z nimi zapoznać oraz sporządzić kserokopie dokumentów mu potrzebnych do niniejszego postępowania.
Prezydent mógł również zwrócić się o wypożyczenie przekazanych akt własnościowych, jak również o wypożyczenie akt przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego lub o wskazanie przez ten Sąd informacji przydatnych w przedmiotowym postępowaniu odszkodowawczym a wynikających z przekazanych akt. Z materiału dowodowego nie wynika natomiast aby organ od dnia 28 maja 2020 r. czynił jakiekolwiek kroki w tym kierunku. Jednocześnie z nadesłanych przez Prezydenta do niniejszej sprawy akt nie wynika aby uznał on za zasadne zawieszenie postępowania odszkodowawczego, a więc nie nastąpiło wstrzymanie biegu terminów w tym postępowaniu. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa).
Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwotach po [...] zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.