Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmawiającą przekazania na własność [...] - miasta na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...], położonej w [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta [...] wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] o przekazanie na rzecz [...] - miasta na prawach powiatu, w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, jako służącej do wykonywania zadań własnych [...] - miasta na prawach powiatu.
Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 64 i art. 103 ust. 3 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. odmówił przekazania na własność [...] - miasta na prawach powiatu, prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 64 w/w ustawy i podkreślił, że stosując przedmiotowy przepis organy administracji publicznej działają według uznania administracyjnego. Organ wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] maja 2017 r. w dniu [...] grudnia 1998 r. działka ta posiadała nr [...] km [...] i oznaczenie hipoteczne KW nr [...], gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, natomiast użytkowanie wieczyste przysługiwało spółce "[...]" S.A.
Wojewoda [...] zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ul. [...], która posiada kategorię drogi powiatowej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się ona w strefie oznaczonej jako [...] - ulica lokalna – [...]. W ewidencji gruntów nieruchomość oznaczona jest symbolem "dr".
Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu (realizować na nim zadania własne) oraz rozporządzać swoim prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Może zatem m.in. zagospodarować swoją nieruchomość zgodnie z przepisami. Posiadane przez Gminę Miasto [...] prawo użytkowania wieczystego nie stanowi zatem przeszkody do realizowania przez gminę wskazanych wyżej zadań. Przekazania nieruchomości użytkownikowi wieczystemu nie może również uzasadniać niedogodność, jaką jest dla niego konieczność wnoszenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Opłaty te są świadczeniem ekwiwalentnym za korzystanie z gruntu i władanie nim jak właściciel.
W tej sytuacji Wojewoda [...] stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r., ponieważ Gmina Miasta [...] jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości i nie wykazano, aby prawo to było niewystarczające do zrealizowania przewidzianych działań.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że w toku postępowania Skarb Państwa reprezentowany był przez Wojewodę [...]. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda.
Prezydent Miasta [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że działka nr [...] położona jest w pasie drogowym ul. [...], która zgodnie z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, które zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) stanowią własność samorządu danego powiatu.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Minister podzielił w pełni ustalenia faktyczne oraz dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę prawną.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka nr [...] stanowi drogę powiatową i służy do wykonania zadań powiatu. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...] na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 2007 r. Rep. [...].
Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że przekazanie mienia na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. nie stanowi jedynej drogi nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, które może nastąpić chociażby w drodze umowy. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwie względy ekonomiczne, a więc pozbycie się obowiązku ponoszenia opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, w przypadku uzyskania prawa własności tej nieruchomości, uzasadniają dążenie strony skarżącej do uzyskania własności mienia Skarbu Państwa, jednakże nie stanowią one przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz powiatu w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1310/11).
Minister wskazał ponadto, że decyzja administracyjna wojewody wydana w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter fakultatywny. Przekazanie mienia w tym trybie nie następuje z mocy prawa, ani nie jest też przekazaniem obligatoryjnym. Przepis ten pozostawia do uznania organu, czy dane mienie powinno być przekazane powiatowi, czy też nie, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2003 r. sygn. akt. I SA 1543/03.
W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając naruszenie:
- - art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez błędne uznanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz powiatu;
- - art. 64 w/w ustawy w związku z art. 7 kpa polegające na przekroczeniu przez Ministra granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność [...] - miasta na prawach powiatu własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...],
- - art. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez uznanie przez Ministra, że przysługujące Gminie Miasta [...] prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania przez gminę zadań w zakresie utrzymania drogi powiatowej.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2018 r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie zaznaczyć trzeba – jak słusznie zauważyły organy rozpoznające niniejsza sprawę - że decyzja wydawana na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest decyzją uznaniową. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Podejmując decyzję o charakterze uznaniowym organy zobowiązane są do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie kwestionują, że sporna nieruchomość wchodzi w skład drogi publicznej o statusie drogi powiatowej. Zdaniem Sądu jednakże wydając decyzję odmawiającą przekazania na własność [...] – miasta na prawach powiatu prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] organy administracji publicznej nie odniosły się do uregulowań prawnych, z których wynika, że od 1 stycznia 1999 r., w wyniku reformy ustrojowej państwa, drogi publiczne mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Uregulowanie to jest następstwem wprowadzenia przez ustawodawcę zasady, że drogami wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi zarządzają odpowiednie jednostki danego samorządu.
Jednocześnie ustawodawca powierzył wskazanym jednostkom samorządu terytorialnego zadania związane z transportem publicznym i drogami. Gminy zobowiązane są do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, uznawanych za ich zadania własne. Pod pojęciem zadań własnych gminy rozumie się w szczególności sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Powiaty natomiast zobowiązane są do wykonywania określonych ustawą zadań publicznych o charakterze ponadgminnym m.in. w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.).
Z powyższych przepisów wynika zatem, że inne są zadania powiatu, a inne gminy jeżeli chodzi o realizację nałożonych na nie ustawą obowiązków w zakresie dróg publicznych.
W uzasadnieniu zaskarżonej podniesiono, że Gminie Miasta [...] przysługuje prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Zauważyć jednak trzeba, że sporna nieruchomość wchodzi w zakres drogi powiatowej, zatem obowiązki związane z zarządzaniem przedmiotową drogą spoczywają na powiacie, który - jak już wyżej wskazano - zobowiązany jest ustawowo do wykonania zadań publicznych o charakterze ponadgminnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że - jak wynika z ustawy o drogach publicznych - droga powiatowa musi być własnością powiatu, nie zaś własnością Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste innej niż powiat jednostce samorządu terytorialnego. Z tego też powodu rozważania zawarte w przywołanym przez organy wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1310/11 nie mogą znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Wyrok ten został wydany w stanie faktycznym, w którym użytkowanie wieczyste nieruchomości przysługiwało jednostce samorządu terytorialnego, która w stanowiącym jej własność budynku posadowionym na nieruchomości, prowadziła szkołę publiczną.
Zachodziła zatem tożsamość pomiędzy użytkownikiem wieczystym, a jednostką samorządu terytorialnego realizującą zadania własne. W rozpoznawanej sprawie, użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest gmina, podczas gdy nieruchomość niezbędna jest do realizacji zadań własnych powiatu.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że odmawiając przyznania skarżącemu prawa własności do spornej nieruchomości organy nie odniosły się do powyższych okoliczności, co Sąd uznaje za naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 kpa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji, podejmując rozstrzygnięcie nie uwzględniły interesu społecznego za jaki Sąd uznaje realizację zadań ponadgminnych w zakresie transportu publicznego i dróg publicznych.
Jednocześnie – zdaniem Sądu - uznać trzeba, że pominięcie przez organy zasad dotyczących konieczności przysługiwania prawa własności dróg publicznych odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego w związku z nałożeniem na nie zadań w tym zakresie, stanowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 2a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dodatkowo odnosząc się do kwestii reprezentacji Skarbu Państwa w toku postępowania administracyjnego i sądowego zauważyć należy, że Wojewoda wskazał, iż reprezentował Skarb Państwa z uwagi na treść art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Sądu niedopuszczalne jest jednoczesne występowanie danego podmiotu w charakterze organu i strony postępowania. Wojewoda w niniejszym postępowaniu występował po stronie biernej stosunku administracyjnoprawnego, jako uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania. W tej sytuacji nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa jako uczestnika postępowania. Przyjęcie konstrukcji przedstawionej przez Wojewodę może budzić uzasadnione wątpliwości co do tego, w jakim charakterze działa w toku postępowania - czy jako organ zobowiązany do przestrzegania zasad wynikających z kpa, w tym do stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słuszny interes obywateli, czy też jako podmiot mający na względzie interesy ekonomiczne jednego z uczestników postępowania. Zauważyć należy, że na brak możliwości kumulacji roli organu i strony postępowania zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie i ponownie rozważy, czy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu prawa własności spornej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 200 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).