Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Akademia [...] im. [...] w [...] złożyła do Wojewody [...] wniosek o wydanie, w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 - ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Akademię [...] im. [...] w [...] z dniem 1 września 2005 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obręb [...] [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow[...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...].
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w ww. sprawie, wskazując, iż brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Akademia [...] im. [...] w [...].
Minister Rozwoju rozpatrując sprawę wskazał, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt III UK 16/15, publ. LEX nr 1814918).
W niniejszej sprawie Akademia [...] im. [...] w [...] wniosła o wydanie, w trybie art. 256 ww. ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Akademię [...] im. [...] w [...] z dniem 1 września 2005 r. prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...].
Zgodnie z art. 256 z dniem wejścia w życie ustawy, t. j. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda.
Minister wskazać, iż w dniu 1 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 85), a w myśl art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018, poz. 1669 ze zm.) z dniem 1 października 2018 r. straciła moc ww. ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, w tym również art. 256.
Biorąc pod uwagę powyższe, Minister stwierdził, iż wskutek wyeliminowania powołanego przepisu ustawy z porządku prawnego i braku uregulowań w ww. ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w zakresie odpowiadającym uchylonemu art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., należy uznać, że brak jest podstawy prawnej pozwalającej na wydanie przez organ administracji decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa pozostającej w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej na rzecz tej uczelni. Brak zatem przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony oznacza, iż w niniejszej sprawie zaistniały "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Kwestia ta nie budzi wątpliwości również w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 43/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 423/19 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Akademia [...] im. [...] w [...] zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 61 a §1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie;
art. 7 kpa, polegające na naruszeniu przez organ przestrzegania zasady praworządności oraz nieuwzględnienia interesu społecznego, jak również słusznego interesu strony;
art. 8 §1 i § 2 kpa oraz art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegający na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, błędne odstąpienie od zasady utrwalania praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym, naruszenie zasady zaufania skarżącego do władzy publicznej, a także naruszeniu przez organ konstytucyjnych zasad: ochrony praw słusznie nabytych oraz równości obywateli wobec prawa, a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nabycia przez skarżącego, w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym, nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obręb [...][...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w sytuacji gdy postępowania w trybie art. 256 powyżej wskazanej ustawy, przed datą wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego, były wszczynane i kończyły się wydawaniem przez właściwych wojewodów decyzji deklaratoryjnych stwierdzających prawo własności innych uczelni publicznych - co tym samym narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasadę równego traktowania wszystkich przez władze publiczne - art. 32 Konstytucji RP;
art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku, w sytuacji w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji.
Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Rozwoju utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia, w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, przez Akademię [...] im. [...] w [...], nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obręb [...] [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...].
W powołanym art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, że w świetle obowiązujących w dniu wydania postanowienia przepisów oczywistym jest, że stronie nie przysługuje określone uprawnienie.
Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14, CBOSA.
W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Minister uznał brak podstaw prawnych uzasadniających żądanie strony tj. wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa w trybie art. 256 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z uwagi na to, że na podstawie art. 169 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.) z dniem 1 października 2018 r. straciła ona moc, w tym także art. 256.
Jak zasadnie podniósł Minister, wskutek wyeliminowania art. 256 z porządku prawnego i braku tego rodzaju regulacji w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz.
85) obowiązującej od dnia 1 października 2018 r., brak jest aktualnie podstawy prawnej pozwalającej na wydanie przez organ administracji publicznej decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez uczelnię wyższą prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa pozostającej w użytkowaniu wieczystym uczelni.
W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Organ administracji może bowiem prowadzić postępowanie i zakończyć je wydaniem decyzji jedynie w sytuacji gdy, istnieje ku temu podstawa prawna. Obecnie podstawa prawna umożliwiająca nabycie przez uczelnię wyższą prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym z woli ustawodawcy nie istnieje, wobec czego organ zasadnie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., nie znalazł podstaw prawnych do wszczęcia postępowania, w zakresie w jakim domagał się skarżący.
W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za chybione. Powoływanie się przez stronę skarżącą na naruszenie Konstytucji RP, naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, czy naruszenie słusznego interesu strony i interesu społecznego nie jest uzasadnione, gdyż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeśli zatem, jak w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania administracyjnego odmowa wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem prawidłowym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.