Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu zażalenia B. N. i M. R. na postanowienie Prezydenta W. z [...] maja 2013 r. nr [...] odmawiające podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r, nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...] Prezydent W. odmówił podjęcia postepowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem dnia [...] maja 2010 r., nr [...].
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w toku postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego [...] czerwca 1957 r. przez Z. R. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. "[...], zaszła konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na brak dowodów dotyczących następstwa prawnego.
Zgodnie z zapisem zawartym w testamencie z [...] sierpnia 1903 r. ówczesna właścicielka nieruchomości oznaczonej jako osady tabelowe nr 14 i 15 we wsi K. E.K. dokonała podziału swojego majątku, zapisując każdemu z czworga swoich dzieci, tj. R. K., A. T., M.R. i T. T., prawo własności nieruchomości w udziałach po ¼ części. Następnie, umową z [...] marca 1908 r. nr [...] zawartą przed notariuszem M. S., Z. R. nabyła od R. K. cały przysługujący mu udział w nieruchomości ozn. jako osada nr [...] we wsi K., gminy W. powiatu [...]. Z kolei umową z [...] października 1937 r. nr [...], zawartą przed notariuszem S. B., Z. R. sprzedała swoim synom: Z.R. i M.R. działkę gruntu nr [...] o pow. [...] m2 pochodzącą z nieruchomości "[...]".
Organ I instancji wskazał, że wobec braku zniesienia współwłasności wszelkie prawa i roszczenia wynikające z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i innych ustaw przysługują do przedmiotowej nieruchomości spadkobiercom ww. osób. W związku z tym dopiero po złożeniu aktu zgonu E. K. oraz prawomocnych postanowień sądu o nabyciu spadku po R. K., A. T., M. R., T. T. oraz ich następcach prawnych bądź też innych dokumentów poświadczających zbycie przez ww. osoby praw do przedmiotowej nieruchomości, zaistnieje możliwość rozpoznania wniosku z [...] czerwca 1957 r. W tym stanie rzeczy organ I instancji, postanowieniem z [...] maja 2010 r., zawiesił postępowanie i zobowiązał stronę do dostarczenia ww. dokumentów. W dniu 21 marca 2013 r. B. N. i M.R. złożyli wniosek o podjęcie zawieszonego postepowania. Jednakże, z uwagi na fakt, że nie dostarczyli wszystkich dokumentów potwierdzających następstwo prawne po byłych właścicielach, organ I instancji uznał, że nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania.
Zażalenie na to postanowienie organu I instancji złożyli B. N. i M.R., podnosząc zarzut, iż organ opiera swoje stanowisko wyłącznie na testamencie E. K. z 1903 r. oraz umowie sprzedaży z 1908 r. Natomiast, zdaniem skarżących, decydującym dokumentem jest umowa sprzedaży zawarta [...] października 1937 r. przez Z.R. i jej synów, która została sporządzona w formie aktu notarialnego, a zatem dokumentu urzędowego poświadczającego fakt, że sprzedający miał prawo zbyć przedmiotową nieruchomość a nabywcy stali się jej prawomocnymi właścicielami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w niniejszej sprawie przedmiotem nie jest merytoryczna ocena zasadności zawieszenia przedmiotowego postępowania dokonana postanowieniem z [...] maja 2010 r., a jedynie ustalenie, czy ustąpiły wskazane w tym postępowaniu przyczyny zawieszenia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 k.p.a organ podejmuje zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie.
Z wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i z zażalenia wynika, że skarżący kwestionują merytoryczną zasadność zawieszenia postępowania. Kolegium podniosło, że postanowienie zawieszające przedmiotowe postępowanie jest ostateczne i dopóki pozostaje w obrocie prawnym ma moc wiążącą. Wyeliminowanie go z obrotu prawnego może nastąpić jedynie w trybie postępowania nadzorczego, a nie w trybie postępowania o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ związany jest rozstrzygnięciem postanowienia zawieszającego postępowanie (nie dokonuje merytorycznej oceny ich zasadności), a co za tym idzie ustala jedynie, czy ustąpiły wskazane w tym postanowieniu przyczyny zawieszenia.
Na powyższe postanowienie skargę złożyli B. N. i M. R. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 97 § 2 kpa i art. 12 kpa poprzez utrzymywanie z mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, w sytuacji gdy nie istnieją i nigdy nie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania. Zarzucili niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji a także postanowienia z [...] maja 2010 r. o zawieszeniu postępowania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że umową z [...] października 1937 r. zawartą w W. przed notariuszem S. B. rep. [...] Z.R. sprzedała swoim synom Z. R. oraz M. R. działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] m2 pochodzącą z nieruchomości ozn. hip. "[...]".
Skarżący powołując orzecznictwo Sądu Najwyższego i sadów administracyjnych podkreślili, że notariusz w zakresie swoich uprawnień działa jako osoba zaufania publicznego a czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. Akty i inne dokumenty notarialne są dokumentami urzędowymi w rozumieniu przepisów kpc o dokumentach urzędowych. Akt notarialny należy zaliczyć do dokumentów konstytutywnych, a nie sprawozdawczych, bowiem taki akt określoną czynność prawną ucieleśnia i wyraża. (post. SN.z 28 VI 2000 r IV CKN 1083). Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrok z 10.10.2007 r., sygn. akt I SA/Lu 347/07) "Stosownie do art. 2 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodnie z prawem mają charakter dokumentu urzędowego. Tak też należy rozumieć charakter aktu notarialnego w świetle art. 194 § 2 o.p., który stanowi, że dokument urzędowy sporządzony w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Akt notarialny korzysta zatem z domniemania nie tylko autentyczności, ale także domniemania zgodności z prawdą tego co, zostało w nim urzędowo stwierdzone" (LEX nr 437805).
Skarżący wskazali także na rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1933 r. Prawo o notariacie.(Dz. U. 1933.84.609), obowiązujące w dacie sporządzenia umowy sprzedaży z dnia 31 października 1937 r.tj. art.64, który stanowił, że nie wolno notariuszowi dokonywać czynności sprzeciwiających się prawu, porządkowi publicznemu lub dobrym obyczajom.
Skarżący podkreślili, że umowa sprzedaży zawarta [...] października 1937 roku przez Z.R. i jej synów została sporządzona w formie aktu notarialnego, dlatego powinna być traktowana jako dokument urzędowy poświadczający fakt, iż sprzedający miał prawo zbyć przedmiotową nieruchomość, a nabywcy stali się jej prawowitymi właścicielami. Dokument ten funkcjonuje w obiegu prawnym i korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego co, zostało w nim urzędowo stwierdzone. W ocenie wnioskodawców Prezydent W. nie ma prawa kwestionować faktów poświadczonych w dokumencie sporządzonym przez rejenta S. B., w szczególności odwołując się do dokumentów prezentującym stan faktyczny i prawny sprzed przeszło 29 lat przed zawarciem rzeczonej umowy sprzedaży (umowa sprzedaży z [...] marca 1908 r. zawarta przed notariuszem M. S. za Rep [...]).
Zdaniem skarżących organ z urzędu ma obowiązek badać, czy nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania. Tym bardziej ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 kpa podjąć zawieszone postępowanie, gdy przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała.
Skarżący zarzucili, że błędne jest stanowisko Kolegium, że organ związany jest rozstrzygnięciem i ustaleniami postanowienia zawieszającego postępowanie i nie może dokonywać merytorycznej oceny ich zasadności. Zgodnie z jednolitą i utrwaloną na przestrzeni lat linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sadów administracyjnych, obowiązkiem organu administracyjnego w trybie postępowania z wniosku o podjęcie jest każdorazowo zbadane, czy przesłanka, z powodu której postępowanie administracyjne zostało zawieszone, w rzeczywistości istniała. Jednocześnie obowiązek ten ciąży na organie w szczególności w sytuacji, kiedy istnienie przesłanki zawieszenia postępowania jest przez stronę kwestionowane.
Skarżący wskazali, że organ wydając zaskarżone postanowienie pominął materiał dowodowy przedłożony na okoliczność nieistnienia przesłanki zawieszenia postępowania, co narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odsyłanie strony do postępowania nadzorczego, jako rzekomo jedynego sposobu zbadania zasadności zawieszenia postępowania narusza rażąco zasadę szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Postanowieniem z [...] maja 2010 r. Prezydent W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...], z uwagi na brak aktu zgonu E. K. oraz postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po A. T., M. R. i T. T. oraz ich następców prawnych.
Z przepisu art. 97 § 2 kpa wynika, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Gramatyczna wykładnia tego przepisu nie jest jednoznaczna. Jeden z kierunków wykładni może prowadzić do takiego rozumienia, że dla podjęcia zawieszonego postępowania zawsze jest konieczne ustąpienie przyczyny jego zawieszenia. Jednakże taka wykładnia prowadzi do skutków, których nie można zaakceptować, chociażby z uwagi na zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa).
W związku z tym mając na uwadze zasady wykładni systemowej oraz celowościowej, że skoro organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia, a więc błędnie je zawieszono uznając, że konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, którego w rzeczywistości nie było. Istotą zawieszenia postępowania jest zaistnienie przeszkody uniemożliwiającej jego kontynuowanie i gdy przeszkoda przestaje istnieć, to organ ma obowiązek podjąć postępowanie.
Również taki obowiązek będzie spoczywał na organie administracji w przypadku nieprawidłowego zawieszenia postępowania, m.in. tak jak w niniejszej sprawie, kiedy niezasadnie stwierdzi zaistnienie przeszkody powodującej zawieszenie postępowania. W przeciwnym przypadku mogłoby dochodzić do niepożądanych sytuacji, że nie byłoby możliwości podjęcia postępowania, ponieważ organ odmawiałby jego podjęcia, motywując to brakiem ustania przyczyny zawieszenia (mimo jej niezasadności). Takie stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 19 III 2009 r., II OSK 1375/08 oraz z 2 XII 2010 r. sygn. akt II GSK 1028/09, z 7 IX 2011 r., I OSK 1477/10 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania, a wobec tego tym bardziej niezasadna była odmowa jego podjęcia.
Jak wynika z odpisu aktu notarialnego z [...] października 1937 r. (organy i skarżący błędnie wskazują 31 października) sporządzonego przez notariusza S.B., Z. R. sprzedała swoim synom – Z. i M. R. działkę nr [...] o pow. [...] m. kw. z "[...]". W § 1 tego aktu zapisano, że część gruntów należących do Z. R. zostało podzielonych na czterdzieści działek oznaczonych numerami od 1- 40, zgodnie z planem mierniczego przysięgłego J. J., zatwierdzonym przez Magistrat miasta W. [...] czerwca 1932 r., który to plan załączono do aktu notarialnego. Również z aktu tego wynika, że nabywcy sprzedaną im działkę mają w swoim posiadaniu od 1 października 1936 r. i rozpoczęli na niej budowę domu murowanego. Słusznie podnoszą skarżący, że akt notarialny ma charakter dokumentu urzędowego.
Z kolei dokument urzędowy sporządzony w formie określonej przepisami prawa przez powołany organ stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Akt notarialny jako sporządzony przez notariusza, zgodnie z prawem, korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia Sądu Powiatowego dla [...] Wydziału III ksiąg Publicznych z 12 lutego 1958 r. wynika, że w repertorium notariusza B. za rok 1937 pod poz. [...] figuruje wpis notarialnego aktu sprzedaży z [...] października 1937 r., przez Z. R. Z. i M. R. działki nr [...] o pow. [...] m. kw. położonej na G. Dla Sądu Powiatowego nie budziło więc wątpliwości, że przedmiotem sprzedaży była działka, a nie udział w nieruchomości, skoro wydał zaświadczenie o wyżej powołanej treści.
Podsumowując wskazać należy, że z wyżej omówionych dokumentów wynika, że przedmiotem sprzedaży była wydzielona działka: oznaczona nr [...], w określonych granicach i określonej powierzchni [...] m. kw., która powstała z podziału dokonanego w 1932 r.
Wobec tego mają rację skarżący, że odwoływanie się przez organy do dokumentów z 1903 r. i 1908 r., a w konsekwencji domaganie się ustalania spadkobierców E.K. (żądanie złożenia jej aktu zgonu i postanowień spadkowych) oraz ustalanie ewentualnych następców owych spadkobierców, było i jest bezzasadne.
Dlatego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sprawie z wniosku złożonego przez Z. R. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, z wyżej wskazanych przyczyn, było wadliwe. Nie wystąpiły bowiem przeszkody uniemożliwiające prowadzenie postępowania, a rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależało od złożenia aktu zgonu E. K. oraz postanowień o stwierdzeniu praw do spadku po A.T., M. R. i T. T. oraz ich następców prawnych. Skoro Z. R. zbyła skutecznie działkę nr [...] swoim synom, a postanowienia spadkowe po nich zostały złożone do akt sprawy i wynika z nich, że spadkobiercami są skarżący, to oznacza, że strony postępowania są prawidłowo określone.
Jeżeli organ wadliwie zawiesił postępowanie, to nawet jeżeli nie ziściły się przesłanki wskazane w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, organ powinien je podjąć bądź z urzędu bądź na wniosek strony. Niezasadne jest więc stanowisko organów, że postanowienie o zawieszeniu postępowania może być wzruszone jedynie w trybie nadzwyczajnym.
Dlatego trafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 97 § 2 kpa, poprzez odmowę podjęcia wadliwe zawieszonego postępowania administracyjnego. Organ II instancji utrzymując w mocy wadliwe postanowienie Prezydenta W. naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Z przyczyn wyżej podanych Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt c) ppsa uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z [...] maja 2013 r. Z mocy art. 135 ppsa Sąd uchylił także postanowienie Prezydenta W. z [...] maja 2010 r., jako naruszające przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a pozostające w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Rozstrzygnięcia z pkt 2 i 3 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 i art. 200 ppsa.