Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o pow. [...] ha.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę S., własności przedmiotowej nieruchomości.
Pismem z dnia 10 maja 2010 r. E. A. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wskazując, że ww. działki stanowiły własność poprzednika prawnego wnioskodawczyni – K. A., nie zaś Gminy S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. i wskazał, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że ww. nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Z działu I księgi wieczystej nr [...] wynika, że przedmiotowe działki uregulowane były w dawnej księdze rep. hip. [...] Dóbr Ziemskich "[...]".
Z kolei w zaświadczeniu z dnia 15 października 2010 r. Sąd Rejonowy w Z. wskazał, że w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla Dóbr Ziemskich "[...]" figurował wpis Państwo Polskie na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1919 r. Organ podał, że tytułem wykonawczym z dnia [...] czerwca 1947 r., nr [...] Sąd Okręgowy w K. orzekł o wprowadzeniu L. A. w posiadanie połowy tartaku pod firmą "T.", znajdującego się pod zarządem [...] w S. Następnie Przewodniczący Wojewódzkiej Komisji ds. upaństwowienia przedsiębiorstw na województwo [...] w ogłoszeniu z dnia [...] października 1947 r. ogłosił, że Komisja ta postanowieniem z dnia [...] lipca 1947 r. orzekła o skreśleniu z listy przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa tartaku położonego w powiecie [...], gm. S. Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] w piśmie z dnia 29 kwietnia 1948 r., l. dz. [...] wskazał, że 50% majątku należącego do tartaku w S. zostało reprywatyzowane na rzecz L. A., zaś pozostałe 50% znajduje się w posiadaniu Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego pod zarządem [...].
W piśmie z dnia 3 marca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. potwierdził, że na części działek objętych decyzją komunalizacyjną, tj. na działkach nr [...]-[...] prowadzony był, przez Spółkę T., tartak. Organ wskazał, że skoro zatem nie ma dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, to uznać należało, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co z kolei wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ww. pismo Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z dnia 29 kwietnia 1948 r. oraz ogłoszenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji ds. upaństwowienia przedsiębiorstw na województwo [...] z dnia [...] października 1947 r. w całości bowiem przeczą tezie wyrażonej w karcie inwentaryzacyjnej, że cała skomunalizowana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a tym samym możliwe było stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.
Na skutek wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i wskazał, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1992 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że została ona wydana w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i niezgodnie z prawem. Organ podał również, że w postępowaniu nadzorczym nie mógł orzekać w jakiej części sporna nieruchomość była wyłączona spod komunalizacji, mógł jedynie orzec kasacyjnie. Minister wskazał ponadto, że podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest to, aby przedmiotowe mienie było mieniem ogólnonarodowym (państwowym), przy czym powyższy przepis dotyczy jedynie nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast udowodnione ponad wszelką wątpliwość, czyją własność stanowiły sporne działki w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina i Miasto S. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2011 r. mimo, że narusza ona art. 107 § 3, 156 § 1, 7, 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa;
- 2. art. 136 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych i załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- 3. art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kpa;
W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wskazano, że zgromadzone w sprawie dokumenty, wbrew twierdzeniom organu, wskazują że poprzednicy prawni E. A. – K. A. i T. A. nigdy nie byli właścicielami żadnej części przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego we wszczęciu niniejszego postępowania i nie może występować w nim jako strona, a postępowanie to powinno zostać umorzone.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w ramach trybu nadzwyczajnego regulowanego przez przepis art. 156 § 1 kpa. Jego przedmiot stanowiła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o pow. [...] ha, wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści powołanego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i należące do wymienionych w tym przepisie jednostek. W sytuacji, gdy mienie takie nie spełnia powyższych kryteriów, decyzja przekazująca własność tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w omawianym przepisie Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
W niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej zostało oparte na twierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła w dacie komunalizacji stanowić własności Skarbu Państwa, bowiem była własnością jej poprzedników prawnych wnioskodawczyni – K. A. i T. A. Na potwierdzenie tego poglądu wnioskodawczyni przedłożyła szereg dokumentów, dotyczących T. Sp. z o.o., a zbudowanego na skomunalizowanej nieruchomości.
Rozpatrując powyższy wniosek organ nadzoru uznał, że ze zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że nie cała nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. (tj. w dacie komunalizacji) własność Skarbu Państwa. Powyższe, zdaniem Ministra, potwierdza przede wszystkim pismo Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z dnia 29 kwietnia 1948 r., l. dz. [...], w którym wskazano, iż 50% majątku należącego do tartaku w S. zostało reprywatyzowane na rzecz L. A., zaś pozostałe 50% znajduje się w posiadaniu Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego pod zarządem [...], jak również ogłoszenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji ds. upaństwowienia przedsiębiorstw na województwo [...] z dnia [...] października 1947 r. o skreśleniu z listy przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa tartaku położonego w powiecie [...], gm.
S. W ocenie Sądu, powyżej wskazany materiał dokumentacyjny nie potwierdza jednakże ustaleń organu. Prowadzi to do wniosku, iż są one co najmniej przedwczesne i na tym etapie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1992 r. Żaden bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy nie dowodzi w sposób bezsporny, aby nieruchomość na której posadowiony był tartak, obejmująca działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o pow. [...] ha, stanowiła własność K. A., czy też T. A. Z akt sprawy wynika natomiast, że zawartą w formie aktu notarialnego umową z dnia [...] maja 1933 r. Nr Rep. [...], K. A. oraz W. B. zawarli spółkę pod firmą "T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością", z siedzibą w S. przy ul. [...]. W umowie tej wskazano, że W. B. do ww. spółki wniósł maszyny o wartości [...] zł, natomiast drugi ze wspólników kwotę [...] zł. Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1938 r. Rep. [...], W. B. wszystkie swoje prawa do ww. spółki, czyli swoje [...] udziałów na sumę [...] zł zbył na rzecz T. A. W żadnym z ww. aktów notarialnych nie ma zatem mowy o nieruchomości położonej w W., ozn. jako dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], na której wybudowano tartak.
Wręcz przeciwnie, jako siedzibę Spółki wskazano nieruchomość położoną w S. przy ul. [...], stanowiącą własność K. A. Zdaniem Sądu o własności przedmiotowej nieruchomości nie przesądzają również dokumenty, na których podstawie wydano zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. Z całą pewnością nie potwierdza tego wskazane przez organ ogłoszenie Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji ds. upaństwowienia przedsiębiorstw na województwo [...] z dnia [...] października 1947 r. o skreśleniu z listy przedsiębiorstw podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa tartaku położonego w powiecie [...], gm. S., jak również pismo Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w [...] z dnia 29 kwietnia 1948 r., l. dz. [...], w którym wskazano, że 50% majątku należącego do tartaku zostało reprywatyzowane na rzecz L. A. Powyższe potwierdza jedynie, że do rodziny A. powróciło 50% majątku (tartaku), o którym mowa w omówionych powyżej umowach Spółki, a w których, jak już wskazano, nie ma mowy o nieruchomości położonej w W. Powołane dokumenty nie przesądzają zatem w sposób bezsporny, że wraz ze składnikami przedsiębiorstwa L. A. odzyskała również i część przedmiotowej nieruchomości.
Za takim rozumowaniem przemawiają także znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wprost wskazujące, że właścicielem nieruchomości była Gmina S. Warto powołać chociażby pismo Zarządu Gminnego w S. z dnia 23 czerwca 1945 r. l. dz. [...] (załącznik nr 14 do wniosku o stwierdzenie nieważności), w którym wskazano, że tartak K. A. położony był na placu gminnym, i że zgodnie z oświadczeniem ww. osoby, w 1939 r. został zawarty kontrakt, na mocy którego wydzierżawił on od gminy S. plac pod tartak na okres 15 lat. Powyższe potwierdza również pismo z dnia 19 listopada 1947 r. nr [...] (załącznik nr 15 do wniosku o stwierdzenie nieważności), czy też postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 1 lutego 1994 r. nr [...] (załącznik nr 23 do wniosku o stwierdzenie nieważności) zawieszające postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w S.-W., w którym wskazano, że pełnomocnik M. A. oświadczył, że działka na której istniał tartak stanowiła własność Skarbu Państwa, a tym samym zrezygnował z roszczeń w niniejszej sprawie.
Tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowych działek wynika również z zaświadczenia Sądu Rejonowego w Z. Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 25 października 2010 r., zgodnie z którym w rep. hip. nr [...] Dobra Ziemskie [...], nr [...] w dziale II figuruje wpis "Państwo Polskie" na mocy ustawy z dnia 25 lipca 1919 r. (Dz. U. Nr 72 z 1919 r.).
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że materiał dokumentacyjny, zgromadzony na datę orzekania przez organ nadzoru, nie pozwala na przyjęcie, że w dacie 27 maja 1990 r. tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał poprzednikom prawnym wnioskodawcy E. A., a tym samym na tym etapie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2011 r. zapadły więc z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia ich uchylenie. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, czego w niniejszej sprawie nie udowodniono. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717).
Ponownie rozpoznając sprawę wniosku E. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. organ nadzoru uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w ramach postępowania nadzorczego nie prowadzi się rozbudowanego postępowania dowodowego. Jednakże nie może być to rozumiane w ten sposób, że organ nie może wyjaśnić wątpliwości co do tego komu w dacie komunalizacji przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Zwłaszcza jeżeli chodzi o ocenę dokumentów, które miałyby podważyć legalność prawomocnej decyzji. W zależności od dokonanych ustaleń, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.