Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...] września 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2017 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (D.U. nr 50, poz. 279), dalej "dekret", do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym dla [...], sygn. akt [...] NS [...] o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia nieruchomości budynkowej położonego na nieruchomości dekretowej (ulica [...] hip. [...]). Konieczność rozpoznania tego wniosku pojawiła się z momentem stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej (decyzja Ministra Gospodarki z [...] grudnia 1953 r. i poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1952 r. o odmowie przyznania własności czasowej).
Organ ustalił, że w ww sprawie przed sądem rejonowym dla [...] pod sygn. [...] Ns [...] toczy się postępowanie z wniosku Polskiej Akademii Nauk w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa – Prezydenta [...], własności nieruchomości budynkowej usytuowanej na nieruchomości dekretowej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując art. 97 § 1pkt 4 K.p.a., uznał że tocząca się sprawa przed sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne od którego zależy rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Wynika to z tego, że rozstrzygnięcie jakie zapadnie w sprawie o zasiedzenie przed sądem cywilnym będzie odnosić się do postępowania administracyjnego z wniosku poprzedniego właściciela z [...] lutego 1949 r. Uwzględnienie wniosku w trybie art. 7 dekretu nie może nastąpić wobec gruntu pod budynkiem do którego własność przysługuje innemu podmiotowi niż Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł P. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił naruszenie:
- 1) Art. 7 dekretu poprzez nierozpoznanie wniosku dekretowego pomimo wyeliminowania z obrotu decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej oraz decyzji uwłaszczającej Polską Akademię Nauk na tej nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie o zasiedzenie dotyczy budynku a nie gruntu;
- 2) Art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, że sprawa powinna być zawieszona albowiem toczy się postępowanie o zasiedzenie podczas gdy sprawa cywilna dotyczy budynku a nie gruntu;
- 3) Art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organy niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy a w konsekwencji nie zebrania oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem nic nie stoi na przeszkodzie ponownemu rozpoznaniu wniosku dekretowego.
Drugą skargę wywiódł T. S. (I SA/WA 2272/19) wskazując na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i brak zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania.
Postanowieniem z 3 grudnia 2019 r., I SA/WA 2272/19 na podstawie art. 111 § 1 ppsa obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jako następnie prowadzone pod sygn. akt I SA/WA2231/19.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skargi są zasadne.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Możliwość zastosowania tego przepisu wymaga wykazania, że mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia w innej sprawie. Inaczej mówiąc rozstrzygnięcie w innej sprawie musi mieć istotny wpływ na sprawę prowadzoną w postępowaniu administracyjnym. Chodzi tu o zagadnienie prawne (kwestię prawną) o podstawowym znaczeniu dla postępowania administracyjnego czyli o takie bez którego w zasadzie niemożliwe jest rozpoznanie tej sprawy. Musi zatem zostać wykazany związek pomiędzy rozstrzygnięciem w innej sprawa a sprawą rozpoznawaną przez organ. Brak tego związku skutkuje niedopuszczalnością zawieszenia postępowania.
Zdaniem Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Istotnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego możliwe jest wyłączne gdy grunt stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, na co zwrócił uwagę organ II instancji. W postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ustawodawca w art. 214 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał w jakich sytuacjach organ może, poza nie spełnieniem przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, wydać decyzję odmowną (art. 214 a ugn).
Nastąpić to może ze względu na:
- 1) przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 (cele publiczne);
- 2) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich;
- 3) zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu;
- 4) odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 66%;
- 5) brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Przesłanki dekretowe z art. 7 ust. 2 jak i przesłanki z ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że bez znaczenia dla możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu jest to komu przysługuje tytuł prawny do budynku. Trzeba pamiętać, że na gruncie dekretu warszawskiego mamy do czynienia z przełamaniem zasady superficies solo cedit. Budynek, co czasu rozpoznania wniosku dekretowego, stanowi odrębną od gruntu nieruchomość – co wynika z art. 5 dekretu.
Oznacza to, że nie stanowi zagadnienia wstępnego postępowanie o zasiedzenie nieruchomości budynkowej, tym bardziej, że beneficjentem miałby być także Skarb Państwa a więc podmiot publicznoprawny. Błędnie zatem wskazano w postanowieniu organu I instancji, że na skutek pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o zasiedzenie grunt nie stanowiłby własności Skarbu Państwa a uwzględnienie wniosku dekretowego nie może nastąpić wobec gruntu pod budynkiem do którego własność przysługuje innemu podmiotowi niż Skarb Państwa. O ile druga teza jest prawdziwa to taką nie jest pierwsza, z powodów wskazanych wcześniej i samego wniosku o zasiedzenie na rzecz Skarbu Państwa (wniosek o zasiedzenie w aktach sprawy).
Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 dekretu w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa (skarga P. S.) gdyż organ nie rozpoznawał sprawy merytorycznie a jedynie wskazał na istniejące jego zdaniem przeszkody uniemożliwiające dalsze prowadzenie postępowania.
Z tych względów Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ppsa i 135 ppsa i 119 pkt 3 ppsa uchylił oba postanowienia stwierdzając brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.