Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami(Dz.U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej jako ustawa o gospodarce nieruchomościami) po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającej ustalenia na rzecz B. S. odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w S., zajętych pod drogi gminne – ulicę [...] i [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Podstawą rozstrzygnięcia organu były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna.
Starosta Powiatu w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił ustalenia na rzecz B. S. odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], zajętej pod drogi gminne – ulicę [...] i [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. nie posiadała ona tytułu własności do przedmiotowych działek co oznacza, że nie była osoba uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 87 - dalej jako ustawa przepisy wprowadzające)
Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła B. S. wskazując, że umową notarialną z dnia [...] listopada 1993 r. nabyła udział w prawie własności nieruchomości. Podała, że wszystkie działki nr [...], [...] i [...] stanowiły jedną całość i jest współwłaścicielką działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...].
Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie podniósł, że zgodnie z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Odszkodowanie o którym mowa, wypłaca gmina, w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi lub Skarb Państwa co do pozostałych dróg.
Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że całe postępowanie administracyjne w sprawie jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ z urzędu lub na wniosek strony ustala i ocenia stan geodezyjno – prawny i faktyczny w dniu 31 grudnia 1998 r. na gruncie będącym przedmiotem postępowania. Celem tego postępowania jest uzyskanie deklaratoryjnej decyzji wojewody potwierdzającej przejście prawa własności do nieruchomości na konkretny podmiot. W drugim etapie właściwy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) na wniosek strony orzeka o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.
W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 roku nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miasto S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m². Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził nabycie przez Gminę Miasto S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m².
Organ podniósł, że ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, iż przedmiotowe nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stanowiły współwłasność osób fizycznych, które zostały wskazane w rozdzielniku decyzji (E. O., B. W., E. K., J. R., A. S., D. K. oraz M. S.). W ocenie organu w tej sytuacji Starosta orzekając o odszkodowaniu był związany ustaleniem przyjętym w ostatecznych i pozostających w obiegu prawnym decyzjach Wojewody [...] z [...] marca 2011 r., co do kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania za przejęte na rzecz gminy działki o numerach [...] i [...].
W związku z powyższym zarzuty podniesione przez B. S., iż uważa się za współwłaścicielkę nie mogły zostać uwzględnione.
Wojewoda [...] podkreślił, że organy orzekające w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną nie są kompetentne do ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność istniejącego na przedmiotowym gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. stanu prawnego, skoro ta przesłanka stanowiła jedną z podstaw rozstrzygnięcia wcześniejszej decyzji. Skoro więc w tamtym postępowaniu ustala się właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, to takich ustaleń nie czyni się na etapie postępowania o odszkodowanie.
Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła B. S. W uzasadnieniu skargi wskazała, że błędne jest ustalenie organu administracji publicznej, iż umową sprzedaży i zamiany z dnia [...] listopada 1993 r. nabyła ona udział tylko w działce nr ew. [...]. Obecnie wyodrębnione działki nr [...], [...] i [...] stanowiły jedną całość, nie były podzielone i stanowiły współwłasność osób fizycznych, w tym skarżącej.
Zdaniem skarżącej uzasadnienie przez organ przedmiotowej decyzji nie spełnia wymogów prawa i nie zawiera prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, co do współwłaścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne(dz. ew. nr [...] i [...]).
Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację, a w szczególności, iż organy były związane ustaleniami przyjętymi w ostatecznych decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., co do współwłaścicieli nieruchomości zajętych pod drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r.,poz. 270 – powoływana dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu należy zgodzić się z zarzutami skargi w tym zakresie, iż organ nie zebrał i nie poczynił ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania odszkodowania za działki zajęte pod drogi publiczne. W związku z tym zasadne jest twierdzenie o naruszeniu przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.
Należy zauważyć, iż prawidłowo można zastosować przepisy prawa materialnego tylko wtedy gdy organ dokonał niewadliwych ustaleń stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2003 r. sygn. akt I SA/Łd 764/03). Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a jedynie sprawdza prawidłowość poczynionych ustaleń przez organ administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne – działki nr ew. [...] i [...], położone w S. należą się ich właścicielom.
Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające, przedmiotowe odszkodowanie wypłaca się na wniosek właściciela (współwłaściciela) przejętej nieruchomości. Stosowny wniosek w tym zakresie, w ustawowym terminie złożyła również skarżąca B. S. podnosząc, że jako współwłaścicielce nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...] – działka nr [...], obręb [...], numer hipoteki [...] takie odszkodowanie jej przysługuje.
Organ odwoławczy wydając decyzję jako argumentację, iż skarżąca nie jest współwłaścicielką przedmiotowych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, powołał się na ustalenia poczynione w tym względzie przez Wojewodę [...] w decyzjach z dnia [...] marca 2011 r. i związanie tymi ustaleniami przez organ rozpoznający niniejszą sprawę. Wskazywał, że w rozdzielniku tych decyzji są wymienieni współwłaściciele tych nieruchomości i brak tam skarżącej powoduje, iż nie jest osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę sposób rozumowania organu i wywiedzione zeń wnioski są nieprawidłowe.
Należy zauważyć, iż przywołane przez organ decyzje Wojewody [...] nr [...] i nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w swojej sentencji odnoszą się do stwierdzenia przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy – Miasta S. działek nr [...] i [...], zajętych pod drogi publiczne, o oznaczonej powierzchni z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzje te w żaden sposób nie przesądzają, że skarżąca nie jest współwłaścicielem działek nr [...] i nr [...], które zostały zajęte pod drogi publiczne. Powoływanie się na rozdzielnik i osoby, którym doręczono decyzje z dnia [...] marca 2011 r. nie może w żaden sposób przesądzać o kręgu osób uprawnionych do odszkodowania.
W aktach administracyjnych znajdują się zarówno dokumenty własnościowe – odpis księgi wieczystej nr [...], która dotyczy działki nr [...], położonej w S. przy ulicy [...], o pow. [...] ha, której współwłaścicielem jest skarżąca, jak i wypis z rejestru gruntów odnośnie działek [...] i [...] gdzie wpisano jako poprzedniego właściciela M. S. i A. S. Jak wynika z wpisów we wskazanych dokumentach zarówno działka nr [...], jak i działki nr [...] i [...] pochodzą z dawnej księgi wieczystej "[...], działka hipoteczna [...]".
W dniu 2 kwietnia 1990 r. został złożony wniosek o założenie księgi wieczystej dla działki nr ew. [...] (hip [...]) o powierzchni [...] m². Z zaświadczenia z 22 grudnia 1986 r. wystawionego przez Państwowe Biuro Notarialne w O. wynika, że działka hipoteczna nr [...] miała powierzchnię [...] m². Porównanie powierzchni działki hipotecznej nr [...] z dawnej księgi wieczystej "[...]" i powierzchni działki nr ew. [...] wskazuje, że działka, której współwłaścicielem jest skarżąca nie odpowiada całej działce hipotecznej nr [...].
Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji(vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001; I SA 1110/01, LEX nr 75 516).
Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.
Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a.
Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż organ odwoławczy, nie dokonał wszechstronnego rozważenia całokształtu sprawy, jak również nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym do wydanej decyzji. Nadto należy zauważyć iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2003r. sygn. akt II SA/Gd 2232/02).
Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie uznał się związanym wcześniejszymi decyzjami Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. nie czyniąc własnych ustaleń w kwestii, czy twierdzenia skarżącej, iż jest byłą współwłaścicielką działek nr ew. [...] i [...] zasługują na uwzględnienie. Organ rozpoznając ponownie sprawę winien jednoznacznie przesądzić, czy skarżąca była jednym ze współwłaścicieli działek nr ew. [...] i [...]. W tym celu winien dokonać analizy praw własnościowych do działek nr [...] i [...] - wychodząc od własności działki nr [...] pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...]’.
W ocenie Sądu organ winien przesądzić, czy przedmiotowe działki zostały wyodrębnione z dawnej działki nr hip. [...], czy też jak twierdzi skarżąca powstały w wyniku zajęcia części działki nr ew. [...] i przedstawić swoją argumentację w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 §3 k.p.a.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił decyzje organów obu instancji i określił że nie mogą one być wykonane. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 w/w ustawy.