Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności udziału wynoszącego [...] w nieruchomości zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...].
W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności udziału wynoszącego [...] w opisanej wyżej nieruchomości podnosząc, że sporna nieruchomość stanowiła w dniu 1 stycznia 1999 r. własność Gminy [...], a tym samym brak było podstaw do jej nabycia z mocy prawa przez wskazane Województwo.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Województwa [...] wskazując, że sporna nieruchomość leży w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] i powinna stanowić własność Województwa [...]. Pełnomocnik strony odwołującej się zwrócił również uwagę, że Wojewoda [...] w toku prowadzonego postępowania posiadał informację o wydaniu decyzji komunalizacyjnej na rzecz Gminy [...], której wydanie zostało zakwestionowane, co powoduje, że winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowości nabycia nieruchomości przez Gminę [...].
Minister Skarbu Państwa rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie nabycia mienia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) możliwe jest po spełnieniu określonych przesłanek wyrażonych w art. 60 tej ustawy.
W myśl art. 60 ust. 1 powołanej ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw reformujących z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Minister Skarbu Państwa zaznaczył, że podstawową przesłanką stwierdzenia nabycia z mocy prawa mienia przez jednostki samorządu terytorialnego w trybie powołanego przepisu jest to, że mienie to musi być własnością Skarbu Państwa według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r.
Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w powyższej dacie właścicielem udziału wynoszącego [...] w przedmiotowej nieruchomości zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] w [...], była Gmina [...], która nabyła ją z mocy prawa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., nr [...]. Powyższą decyzją Gmina [...] nabyła własność działek nr [...] i [...], zaś sporna działka ewidencyjna nr [...] odpowiada dawnym działkom nr [...] i [...].
Tym samym organ odwoławczy uznał, że skoro udział wynoszący [...] w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] w [...], jest własnością Gminy [...], brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nabycia przez Województwo [...]. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzoru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] pozwoli na zbadanie stanu faktycznego i prawnego w kontekście nabycia własności spornej nieruchomości z mocy prawa przez Województwo [...].
Mając zatem na uwadze obowiązujący stan faktyczny i prawny organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem.
Minister Skarbu Państwa zaznaczył ponadto, że przedmiotem postepowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa po spełnieniu określonych prawem przesłanek lub też w przypadku ich niespełniania - odmowa stwierdzenia jego nabycia. Nie jest możliwe w toku tego postepowania zbadanie zasadności uwłaszczenia Gminy [...] na spornej nieruchomości, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż powyższa kwestia może stanowić przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji. Minister Skarbu Państwa nie posiada kompetencji do prowadzenia takiego postepowania, ani też występowania z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- - art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało wykluczenie możliwości nabycia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przez Województwo [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną,
- - art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów, podkreślając w szczególności, że Wojewoda [...] prowadząc postepowanie w sprawie potwierdzenia nabycia na własność Województwa [...] opisanej wyżej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, posiadając informację o wydaniu zakwestionowanej decyzji komunalizacyjnej na rzecz Gminy [...], nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości nabycia przez Gminę prawa własności działek nr [...] i [...] (obecnie stanowiących część działki nr [...]) i nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji własnych z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] i nr [...], wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zdaniem skarżącego przeprowadzenie postepowania, którego celem byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowych na rzecz Gminy [...], umożliwiłoby właściwe uregulowanie stanu prawnego zgodnie z jej faktycznym stanem, tj. przedmiotowa nieruchomość stanowiłaby własność Skarbu Państwa, a w związku z tym spełniona byłaby przesłanka wyrażona w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Skarżący podkreślił, że działki nr [...] i [...] (stanowiące obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]), przed wydaniem decyzji komunalizacyjnych na rzecz Gminy [...], zostały nabyte umowami sprzedaży z przeznaczeniem na rozbudowę ul. [...] (przed dniem 31 grudnia 1998 r. była to droga krajowa) i stanowiły własność Skarbu Państwa. Stanowiły mienie służące użyteczności publicznej i nie były związane z realizacją zadań Gminy [...].
Zdaniem skarżącego ponadto decyzja z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszają prawa.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności udziału wynoszącego [...] w nieruchomości zajętej pod część drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...] w [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Organy obu instancji uznały bowiem, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka umożliwiająca stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa, określona w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), mianowicie - według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa.
Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe.
Wskazać należy, że zgodnie treścią art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji (art. 60 ust. 3 ustawy).
Powołany przepis określa zatem przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Przesłanki te to - przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz pozostawanie nieruchomości we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw kompetencyjnych oraz przepisów powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przy czym podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 60 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia własności nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tego przepisu.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w dniu 31 grudnia 1998 r. objęty zaskarżoną decyzją udział w nieruchomości stanowiącej [...] część w działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], odpowiadającej dawnym działkom nr [...] i [...] - zajęty była pod część drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] w [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie był jednakże Skarb Państwa, lecz Gmina [...], co jednoznacznie wynika ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów ksiąg wieczystych KW nr [...] i KW nr [...]. Potwierdza to również wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Zauważyć trzeba, że Gmina [...] stała się właścicielem działek nr [...] i nr [...] (stanowiących obecnie większą część działki ewidencyjnej nr [...]) na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] i nr [...], stwierdzających nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności przedmiotowych nieruchomości.
Decyzje te, wydane na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mają charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdzają one stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Istotne jest przy tym, że analiza materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowe decyzje z dnia [...] maja 1991 r. pozostają w obrocie prawnym i z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Powyższe potwierdzone zostało przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2014 r., podczas której pełnomocnik oświadczył, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie toczyło się żadne z postepowań nadzwyczajnych uregulowanych w kpa w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnych.
Oczywiste zatem jest, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek określonych w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, umożliwiających wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności opisanej wyżej nieruchomości. Jak wskazano w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem.
Odnosząc się ponadto do podnoszonych w skardze zarzutów wskazać należy, że – jak słusznie zauważył Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji –prowadząc postepowanie w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., organy administracji publicznej badają jedynie spełnienie lub nie określonych w powyższym przepisie przesłanek umożliwiających stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa. Brak było zatem podstaw do badania w toku tego postępowania prawidłowości decyzji komunalizacyjnych z dnia 14 maja 1991 r. Zgodność z prawem decyzji powyższych decyzji komunalizacyjnych wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Wskazane decyzje wydane zostały w odrębnym postępowaniu, w odrębnej sprawie i nie podlegały ocenie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, że Wojewoda [...] nie wszczął postępowania mającego na celu uchylenie lub zmianę ostatecznych decyzji komunalizacyjnych. W niniejszej sprawie istotne było to, że wskazane wyżej decyzje komunalizacyjne potwierdzające nabycie przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości oznaczonych wówczas jako działki nr [...] i [...] (zawierające się w obecnej działce nr [...]) są ostateczne.
Weryfikacja decyzji komunalizacyjnych w trybach nadzwyczajnych, o których mowa w Dziale II Rozdziałach 12 i 13 Kpa może nastąpić poprzez wszczęcie postępowania na żądanie strony postępowania albo poprzez wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ z własnej inicjatywy lub na skutek sprzeciwu prokuratora.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów Kpa, co uzasadniałoby uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem Sądu postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie. Organy rozpoznające sprawę w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla jej rozstrzygnięcia oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.