Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], uzupełnionym pismem z dnia 10 października 2006 r., Burmistrz Miasta i Gminy G. wystąpił o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm. zwanej dalej jako ustawa), decyzji stwierdzającej, iż grunt położony w Gminie G., obręb [...], C., oznaczony jako część działki nr [...] o pow. 0,0110 ha (dalej także "nieruchomość") stał się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Gminy G. w związku z zajęciem pod drogę gminną.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności wyżej opisanej części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].
Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. odwołał się właściciel ww. działki A. S., kwestionując ustalony w sprawie stan faktyczny dotyczący faktycznego władania przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotową nieruchomością.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury Rozwoju (dalej jako organ/minister) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm.; dalej kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dowodów w postaci dokumentów poświadczających uznanie ul. P. w C. za drogę gminną oraz oświadczeń świadków dotyczących wykonywania prac o charakterze konserwatorsko-modernizacyjnym na ww. ulicy, można uznać, że nieruchomości, na których droga się znajdowała, w tym przedmiotowa w sprawie nieruchomość stanowiąca działkę o nr [...], były w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego i spełniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy. Przeszły zatem z mocy prawa na własność Gminy G. w dniu 1 stycznia 1999 r.
Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. skargę złożył A. S., wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wstrzymanie wykonania decyzji.
Decyzji Ministra zarzucono naruszenie przepisów:
- – art. 136, 140 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa w zakresie, w jakim organ II instancji przeprowadził obszerne postępowanie dowodowe, poprzez dołączenie do akt sprawy szeregu map, oświadczeń i opracowań, które miały znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, jednocześnie nie informując o tych okolicznościach skarżącego, co uniemożliwiło mu czynny udział w postępowaniu i wypowiedzenie się co do zebranych materiałów;
- – art. 6, 7 i 8 w zw. z art. 77 §1 kpa w zakresie w jakim organy orzekające w tej sprawie zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie:
- a) ustalenia przebiegu ul. P. oraz ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr [...] i okresu, w którym zagospodarowanie takie nastąpiło;
- b) sposobu wykonywania władztwa publicznego w sytuacji ogrodzenia przedmiotowej działki przez skarżącego;
- c) wydania decyzji drugoinstancyjnej pomimo nie wykonania przez wnioskodawcę wezwania z dnia 18 listopada 2013 r., dotyczącego złożenia umów, rachunków i faktur na usługi wykonane dla ul. P., w tym dla działki nr [...];
- – art. 67 kpa w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez zaniechanie przesłuchania wskazanych w decyzji osób i poprzestanie jedynie na odebraniu od nich oświadczeń, co uniemożliwiło skarżącemu uczestnictwo w dokonanych w trakcie postępowania czynnościach i możliwość weryfikacji twierdzeń świadków;
- – art. 140 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 6, 7, 8 i 11 kpa w zakresie w jakim organ II instancji nie ustosunkował się do części zarzutów odwołania;
- – art. 73 Przepisów wprowadzających (...) wyrażającym się w stwierdzeniu nabycia działki nr [...] przez Gminę G. pomimo nie spełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie;
- – art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., poprzez uznanie ul. P. w przebiegu od PI. T. do ul. K. za będącą drogą publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., podczas gdy zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych (a więc i dróg publicznych) dopiero w 2005.
Uzasadniając powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącego wskazał, że rzeczywisty przebieg ulicy P. różni się od stanu, na który wskazywałaby dokumentacja zgromadzona przez organy administracji. Skarżący zarzucił, że niemożliwym było przeprowadzanie jakichkolwiek prac o charakterze remontowym, modernizacyjnym oraz utrzymywania ładu na odcinku ul. Podzamcze przebiegającym przez ww działkę o nr [...], albowiem działka ta znajduje się w nieprzerwanym jego posiadaniu. Podstawowy zarzut skargi sprowadzał się do prowadzenia postepowania administracyjnego bez udziału skarżącego. Zarzucił on, że został całkowicie pominięty w postępowaniu odwoławczym gdyż ani jemu samemu ani jego pełnomocnikowi nie zostało przesłane żadne zawiadomienie o zgromadzonym materiale dowodowym; nie został także poinformowany o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, co skutecznie uniemożliwiło mu przedstawienie własnych dowodów, kwestionujących stan faktyczny ustalony przez Ministra. Skarżacy wskazał też, ze w 2005r. ogrodził ww nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zakończone wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w ocenie Sądu zostało przeprowadzone w warunkach mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 kpa. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Należy zgodzić się z podnoszonymi przez stronę skarżącą zarzutami dotyczącymi pominięcia przez organ II instancji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest określona w art. 10 kpa zasada czynnego udziału stron. Zgodnie z treścią tego artykułu, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§2), a w aktach sprawy musi znajdować się adnotacja dotycząca przyczyny odstąpienia niej (§ 3). Realizacja powyższej zasady odbywa się w drodze regulacji zawartych np. w art. 78 § 1 kpa, art. 79 kpa lub art. 90 § 2 kpa.
Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest również pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2007 r., II SA/Kr 569/07, LEX nr 479288).
W orzecznictwie przyjęte zostało, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak w wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05). Zatem sam fakt, że strona nie została poinformowana o możliwości składania wniosków nie wystarczy do uznania, że istotnie naruszone zostały jej prawa, konieczne jest jeszcze wykazanie, że strona miała zamiar działać w postępowaniu w sposób niemający na celu jego nieuzasadnionego przedłużania.
W tym kontekście trzeba podkreślić, że w trakcie rozpoznawania odwołania A. S. od decyzji Wojewody [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy G. o nadesłanie szeregu dokumentów mających poświadczyć spełnienie przesłanki władztwa publicznego nad przedmiotową działką, wchodzącą w skład drogi gminnej, jaką jest ul. P.. Akta sprawy zostały także uzupełnione o istotne z punktu widzenia meritum sprawy oświadczenia osób fizycznych. O uzupełnieniu w takim zakresie ww materiału dowodowego strona winna być powiadomiona.
Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby w postępowaniu odwoławczym pełnomocnik skarżącego (bądź sam skarżący) został skutecznie poinformowany o podjęciu ww czynności. W aktach brak jest również jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie, że organ zwrócił się do strony postępowania o zajęcie stanowiska wobec zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W istocie jedynym przejawem kontaktu organu ze stroną postępowania było poinformowanie jej pismem z dnia z dnia 17 października 2013 r. o niedotrzymaniu terminu określonego w art. 35 kpa i wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy, a następnie doręczenie wydanej decyzji.
Skoro strona kwestionowała stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998r. a organ w sposób istotny uzupełnił materiał dowodowy i na tak uzupełnionym materiale oparł ostateczne rozstrzygniecie w sprawie - to działanie to stanowiło istotne naruszenie jej prawa do udziału w postępowaniu. W skardze podniesiono, że okoliczności dotyczące sprawowania przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad drogą gminną ustalono m. in. w oparciu o oświadczenia pracowników Urzędu miasta oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej G., wskazując jednocześnie, że pozbawiono w ten sposób skarżącego możliwości odniesienia się do tych oświadczeń, a przede wszystkim zawnioskowania o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania tych osób lub przeprowadzenia konfrontacji w celu ustalenia przedmiotowo zasięgu terenu, na którym były przeprowadzane ww prace.
Skoro skarżący twierdzi, że ww teren stanowił część jego posesji, którą zresztą w późniejszym terminie ogrodził, organ winien rozważyć uzupełnienie materiału dowodowego a nade wszystko zapewnić skarżącemu realny udział w postępowaniu poprzez zakreślenie mu terminu na złożenie wniosków dowodowych.
W zaistniałej sytuacji i przy uwzględnieniu zarzutów skarżącego, organ winien rozważyć zasadność przesłuchania bądź też odebrania wyjaśnień od właścicieli nieruchomości usytuowanych za posesją skarżącego, do których to nieruchomości prowadzi sporna droga, będąca, jak twierdzi skarżący, częścią jego posesji. Nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest bowiem okoliczność czy mieszkańcy okolicznych posesji zlokalizowanych za nieruchomością skarżącego (patrząc w stronę wzniesienia zamkowego) traktowali ową drogę dojazdową jak drogę powszechnie dostępną, z której mogą w sposób nieograniczony korzystać czy też korzystali z niej za przyzwoleniem skarżącego.
Istotą kontrolowanego postępowania jest ustalenie faktycznego statusu ul. P., jako drogi gminnej a wcześniej drogi lokalnej w dacie określonej ustawą, a nie oparcie się w tej materii jedynie na dokumentacji historycznej skoro ta okazała się niewystarczająca. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 ustawy istotny jest stan nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. tj., czy na ten dzień nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności, a była zajęta pod drogę publiczną. Dla wyniku sprawy jedynie miarodajna jest data określona w ustawie a zatem przełom 1998r. i 1999r. a nie stan istniejący w średniowieczu czy stan zaistniały np. w 2005r. W odniesieniu do zarzutów skarżącego wyjaśnienia wymaga m. in. okoliczność, dlaczego skarżący pismem z dnia 22 kwietnia 2005 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy G. o określenie warunków posadowienia ogrodzenia na działce [...] skoro jak twierdzi był i jest jej właścicielem, a sporny teren stanowił część jego podwórka.
Przedstawiana przez stronę skarżącą okoliczność wydania przez Sąd Rejonowy w P. Wydział [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r. postanowienia o umorzeniu postępowania w przedmiocie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości (wobec upływu przewidzianego w kpc na zawieszenie postępowania) nie ma wpływu na wynik sprawy. Również pozostałe wskazywane przez stronę skarżącą postępowania administracyjne stanowią wynik rozbieżności pomiędzy nim a organem, powstałe na podstawie odmiennej oceny stanu faktycznego, a nie okoliczność udowadniającą stan nieruchomości na 31 grudnia 1998r.
W toku ponownego postępowania organ winien wziąć pod uwagę powyższe wywody i przeprowadzić je z uwzględnieniem uregulowań zawartych w art. 10 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 79 § 1 kpa oraz art. 80 kpa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 490).