Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2244/18

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...].

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] wystąpił do Prezydenta [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działki nr ew. [...] z obr. [...]. Następnie w dniu [...] stycznia 2017 r. wniosek ten został uzupełniony o wydanie decyzji także w odniesieniu do działek nr ew. [...] z obr. [...] oraz [...] z obr. [...]. Wnioskodawca wskazał, że jego intencją było aby decyzja obejmowała wszystkie działki ewidencyjne z obr. [...].

Powyższy wniosek został ponownie zmodyfikowany i wnioskodawca w dniu [...] grudnia 2017 r. sprecyzował, iż nabycie użytkowania obejmuje dz. ew. nr [...] z obr. [...] oraz [...] z obr. [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie nabycia własności przez [...] z dniem [...] stycznia 2014 r. prawa użytkowania nieruchomości położonych w [...] w [...], na których położone są rodzinne ogrody działkowe [...] do czasu zakończenia prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] o sygn. akt [...] o stwierdzenie zasiedzenia działki objętej niniejszym postępowaniem, stanowiącej część działki nr ew. [...] z obr. [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...], kwestionując zasadność zawieszenia postępowania. Wskazał, że nie ma podstaw do zawieszenia z uwagi na to, że zagadnieniem wstępnym nie może być potencjalna możliwość nabycia części gruntu objętego przedmiotowym postępowaniem do części działki nr ew. [...] w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy większej ilości działek ewidencyjnych. Zdaniem skarżącej, wydanie decyzji o nabyciu prawa użytkowania ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i potwierdza prawo PZD nabyte z mocy ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa działka stanowi obecnie własność [...], ale z uwagi na trwające postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia może nastąpić zmiana właściciela przedmiotowego gruntu. Wskazano, że zgodnie z art 75 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego jest:

1. 1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej;
2. 2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki.

Stosownie natomiast do art.

76. ust. 2, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji, przy czym na mocy ust. 3, przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio.

Powyższe w ocenie organu oznacza, że wydanie decyzji o nabyciu prawa, o którym mowa w art. 76 ust. 2, następuje w stosunku do gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku własność m. st. Warszawy. Wydanie przez sąd cywilny orzeczenia o nabyciu własności przez zasiedzenie spowoduje zaś, że przedmiotowa nieruchomość stanie się własnością osób fizycznych.

Skarżący podniósł, że nabycie użytkowania ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający nabycie z mocy ustawy, a nie konstytutywny, dopiero ustanawiający użytkowanie na rzecz PZD. Kolegium zwraca jednakże uwagę, że również nabycie własności przez zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, co wynika z art. 609-610 k.p.c. "Osoba, która nabyła własność w drodze zasiedzenia, może żądać, by sąd stwierdził to swoim orzeczeniem. Wydane w postępowaniu nieprocesowym postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia (art. 609-670 k.p.c.) ma charakter deklaratoryjny, jest dowodem nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie i stanowi podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej.

W ocenie Kolegium toczące się wobec części działki ew. nr [...] postępowanie w sprawie nabycia własności przez zasiedzenie stanowi zagadnienie wstępne i jest podstawą zawieszenia postępowania przed Prezydentem [...] w sprawie stwierdzenia nabycia użytkowania przez PZD. Równocześnie podkreślono, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zawieszenia postępowania w części.

Powoduje to w konsekwencji, że organ I instancji zobowiązany był do zawieszenia postępowania wobec wszystkich działek wchodzących w skład wniosku o nabycie użytkowania.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. wniósł [...]. Postanowieniu Kolegium oraz poprzedzającemu go postanowieniu Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018r. zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sytuacji kiedy ww. postanowienie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, gdy było dotknięte licznymi wadami i zostało wydane z rażącym naruszeniem następujących przepisów:
2. • art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe, dowolne zastosowanie polegające na zastosowaniu ww. przepisu pomimo, że nie zostały wyczerpane przesłanki w nim określone, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie w sprawie decyzji nie zależy od jakiegokolwiek uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
3. • art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną, dowolną wykładnię pojęcia "zagadnienia wstępnego", polegającą na uznaniu przez organ, że potencjalna możliwość nabycia przez osobę fizyczną w bliżej nieokreślonej przyszłości prawa własności do części działki nr ew. [...] innej niż ta część działki nr ew. [...], której dotyczy niniejsze postępowanie stanowi zagadnienie wstępne od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie w niniejszej sprawie decyzji stwierdzającej, że [...] nabył na mocy samej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r. prawo użytkowania działek o nr ew.: część (cz.) działki (dz.) [...].

w sytuacji kiedy:

1. - organ powinien brać pod uwagę stan prawny nieruchomości na dzień orzekania, a nie stan prawny potencjalny, jaki w przyszłości może wystąpić na skutek jakichkolwiek decyzji administracyjnych lub wyroków sądów - zgodnie zaś z aktualnym, obowiązującym stanem prawnym właścicielem nieruchomości ozn. jako działka nr ew. [...] obr. [...] jest Miasto [...];
2. - wydanie w niniejszej sprawie decyzji ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający nabyte już na mocy samej ustawy o r.o.d. prawo użytkowania nieruchomości przez PZD, a nie konstytutywny (tj. dopiero ustanawiający prawo na rzecz PZD);
3. - polskie ustawodawstwo przewiduje publiczną rękojmię wiary ksiąg wieczystych, co oznacza, że osoba uprawniona według treści księgi wieczystej może dokonywać czynności prawne związane z tą nieruchomością i czynności te wywołują skutki prawne, stąd Miasto [...] może potwierdzić nabycie przez PZD prawa użytkowania części działki nr ew. [...], tym bardziej, że wpisy ujawnione w treści księdze wieczystej prowadzonej m.in. dla działki o nr ew. [...] (w tym wpis wskazujący na Miasto [...] jako właściciela tej działki) są zgodne z rzeczywistym, aktualnym stanem prawnym;
4. - postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie nie dotyczy tylko części działki nr ew. [...], ale szeregu innych nieruchomości i naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest blokowanie przez organ wydania decyzji w stosunku do szeregu innych nieruchomości z powodu postępowania toczącego się w przedmiocie zasiedzenia w stosunku do części jednej z nich i to tej części, której nie dotyczy niniejsze postępowanie (zauważyć należy, iż PZD oczekuje potwierdzenia prawa użytkowania jedynie części działki o nr ew. [...], tj. w zakresie powierzchni [...], a nie w zakresie całej powierzchni tej działki);
5. - za zagadnienie wstępne organ nie może uznawać kwestii, które nie wykazują na dzień orzekania bezpośredniego związku z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, które mogą generować określone skutki w przyszłości i które mają charakter jedynie "potencjalny".
6. • art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w tym naruszenie zasad praworządności, zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia czy w sprawie istotnie występuje zagadnienie wstępne związane z tą częścią działki nr ew. [...], której dotyczy postępowanie i czy ewentualne zagadnienie wstępne ma związek bezpośredni z postępowaniem, czy jedynie pośredni lub wywołujące określone, potencjalne skutki dopiero w przyszłości, poprzez brak ustalenia czy zachodzą w sprawie podstawy do wydania decyzji częściowej, poprzez prowadzenie postępowania bez jakiegokolwiek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
7. • art. 8 § 1 k.p.a. poprzez stosowanie przez organ obstrukcji procesowej/obstrukcji postępowania polegającej na bierności w postępowaniu przy stosowaniu dozwolonych prawem metod, poprzez prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez brak zachowania przez organ zasady bezstronności i dopuszczanie się dyskryminowania Skarżącego (Potwierdzeniem obstrukcji procesowej w niniejszym postępowaniu jest fakt, że organ postanowił wydać przedmiotowe postanowienie o zawieszeniu postępowania w momencie jak doręczono mu skargę [...], skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta [...] w niniejszej sprawie).
8. 2) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wydanie zaskarżonego postanowienia z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym brak analizy i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, w szczególności brak analizy:
9. - której części działki nr ew. [...] dotyczy postępowanie o zasiedzenie, a której części działki nr ew. [...] dotyczy niniejsze postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania i czy te części są tożsame (działka nr ew. [...] ma dużą powierzchnię i Skarżący już w zażaleniu podnosił, że postępowanie o zasiedzenie dotyczy innej jej części tej nieruchomości niż ta, której dotyczy niniejsza sprawa o potwierdzenie prawa użytkowania);
10. - czy organ I instancji może wyłączyć działkę nr ew. [...] do odrębnego postępowania (i nadać mu nową sygnaturę), a co do pozostałych działek zakończyć trwające już kilka lat postępowanie poprzez wydanie decyzji w sprawie.

Mając powyższe zarzuty na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o uchylenie postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] października 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r., którym organ ten zawiesił z urzędu na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe [...] prawa użytkowania nieruchomości położonych w [...], stanowiących działki ewidencyjne [...], z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], do czasu zakończenia postepowania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości objętej przedmiotowym postepowaniem stanowiącym część dz. ewid. [...] toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] o sygn. akt [...].

Zgodnie z treścią art. art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postepowanie administracyjne jest w toku;

1. 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postepowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
2. 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przy czym jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym oraz właściwość do jego rozstrzygnięcia. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Przesłanki zawieszenia postępowania wskazane w omawianym przepisie zostały określone wyczerpująco, stąd w ocenie Sądu przy interpretacji tego przepisu nie można stosować wykładni rozszerzającej. Innymi słowy – zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w sytuacjach określonych przez ustawodawcę.(vide wyrok NSA z 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt II GSK 27/05)

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nie zostały spełnione łącznie omawiane przesłanki, a przede wszystkim w sprawie nie wystąpiło takie zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego przez inny organ lub sąd nie było możliwe wydanie decyzji. Rację ma skarżący podnosząc, że organ winien wziąć pod uwagę obowiązujący w dacie orzekania stan prawny, który wykazany został na podstawie aktualnych wpisów do ksiąg wieczystych i ewentualne rozstrzygnięcie sądu powszechnego będzie mogło stanowić przesłankę do wznowienia przedmiotowego postępowania. Co jednak ważniejsze i zupełnie pominięte w zaskarżonym oraz poprzedzającym je rozstrzygnięciu to okoliczność braku związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy i zagadnieniem wstępnym. Wniosek o zasiedzenie rozpoznawany przez Sąd Rejonowy [...] dotyczy bowiem części działki ewidencyjnej nr [...] nie dotyczy natomiast pozostałych 20 działek wskazanych we wniosku stowarzyszenia ogrodowego.

Okoliczność ta nie budziła wątpliwości ani sporów. Zatem oczywistym jest brak związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy i rozstrzygnięciem wniosku o stwierdzenie zasiedzenia części działki ewidencyjnej nr [...].

Wobec powyższego, uznając zasadność argumentów skargi orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 §1 ust.1c p.p.s.a.., gdyż w ocenie Sądu zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie naruszają przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.