Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267., dalej jako "kpa") utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] - nieruchomości położonej w gminie Ż., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od granicy administracyjnej miasta Ż. z miejscowością M. do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] oraz do skrzyżowania z ul. [...] na terenie powiatu [...]. Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone do czasu zakończenia przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie wydania decyzji, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Nieruchomość położona w gminie Ż., obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od granicy administracyjnej miasta Ż. z miejscowością M. w km [...] do* skrzyżowania z drogą krajową nr [...] w km [...] oraz od km [...] do skrzyżowania z ul. [...] w km [...] na terenie powiatu [...], województwa [...].
Powołana decyzja stała się ostateczna z dniem 25 lutego 2011 r. Zgodnie z jej treścią Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji na terenie między innymi działki o numerze ewidencyjnym [...]. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego [...] z dnia [...] maja 2011 r. działka o nr ew. [...] odpowiada działce o nr ew. [...], zaś zgodnie z treścią odpisu z księgi wieczystej nr [...] działka ew. nr [...] stanowiła własność J. A. Pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości.
W dniu 7 sierpnia 2012 r. wpłynął do organu wniosek Zarządu Województwa [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia nabycia przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wniosek ten został uzupełniony pismem z dnia 9 listopada 2012 r.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] ww. nieruchomości do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności tej nieruchomości.
W uzasadnieniu ww. postanowienia Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. odszkodowanie za nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z kolei art. 18 ust. 1 powołanej ustawy nakazuje, aby wysokość odszkodowania ustalać według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.
W myśl art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
W ocenie organu, rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nabycia nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz podmiotu publicznoprawnego tj. w niniejszej sprawie na rzecz Zarządu Województwa [...] będzie miało istotny wpływ na postępowanie prowadzone w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zatem, Wojewoda zawiesił postępowanie z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyła J. A. zarzucając, że dowody, na podstawie których organ wojewódzki bada czy przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa lub samorządowej jednostki terytorialnej w trybie art. 73 ww. ustawy, takie jak mapy, opis nieruchomości, oględziny, kategoria drogi, są niewiarygodne.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania.
W uzasadnieniu powołanego postanowienia organ wskazał, iż w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zasadność zawieszenia postępowania w oparciu o wskazaną podstawę prawną zależy od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a mianowicie: postępowanie administracyjne musi być toku, rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
W ocenie Ministra, w tym kontekście istotnym jest ustalenie, czy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym istnieje związek przyczynowy tego rodzaju, iż brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. W warunkach niniejszej sprawy, zagadnieniem wstępnym jest ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do przedmiotowej działki. Należy wyjaśnić, iż dla przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz ustalenia odszkodowania koniecznym jest ustalenie kto na dzień uostatecznienia się decyzji lokalizacyjnej był prawowitym właścicielem gruntu. Decyzja o stwierdzeniu nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1999 r. przez podmiot publiczny ma charakter decyzji deklaratoryjnej, co oznacza, że potwierdza ona nabycie prawa z dniem 1 stycznia 1999r. W związku z tym do momentu ustalenia właścicieli przedmiotowej nieruchomości, należy zawiesić postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i ustalenia odszkodowania.
Odnosząc się natomiast do zarzutów strony dotyczących zasadności prowadzenia postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Minister wyjaśnił, że nie jest to kwestia rozpatrywana w niniejszym postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.A., A. A., R. A. i T. A. wskazując na brak przesłanek do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto, skarżący podnieśli brak podstaw do zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z uwagi na brak dokumentów potwierdzających fakt władztwa nad nieruchomościami innych osób poza skarżącymi.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi J. A. powołując się na dotychczasowe ustalenia. Ponadto, wniósł o odrzucenie skarg A. A., R. A. i T. A. powołując się na brak po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] - nieruchomości położonej w gminie Ż., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone do czasu zakończenia przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie wydania decyzji, stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z wnioskiem Zarządu Województwa [...] z dnia 12 sierpnia 2012 r.
Na wstępie wyjaśnić trzeba istotę przejęcia nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Zgodnie z powołanym przepisem, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy, stają się z mocy prawa:
- 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,
- 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych
- - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Przy czym, przejęcie z mocy prawa oznacza, że nie był to element rozstrzygnięcia decyzji, ale skutek towarzyszący ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Zatem, własność nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi.
W związku z powyższym zasadne jest pytanie, czy okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie powołanej wyżej specustawy drogowej.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, związek ten jest oczywisty. Ewentualne bowiem wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu ostateczności decyzji lokalizacyjnej działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność Województwa [...].
Art. 12 ust. 4b specustawy drogowej stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wskazać trzeba, iż przepis ten nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.
Przy czym, jak najbardziej słuszny jest pogląd, że samo objęcie działki decyzją lokalizacyjną nie oznacza, iż przeszła ona z mocy prawa na własność zarządcy drogi.
Przykładowo, jeżeli w liniach rozgraniczających drogi gminnej znajduje się działka wpisana w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa - lecz podlegająca komunalizacji jako zajęta pod drogę gminną przed 1990 r. - to art. 12 ust. 4b specustawy drogowej nie oznacza wyłączenia komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i pracownikach samorządowych. W takim przypadku pomimo objęcia działki liniami rozgraniczającymi decyzji lokalizacyjnej, nie ma żadnych przeszkód, aby wszcząć postępowanie komunalizacyjne - co będzie skutkowało zawieszeniem postępowania odszkodowawczego. Podobnych przykładów można przywołać wiele.
Jeżeli nieruchomość podlega pod reżim art. 73 ustawy z 1998 r., to również postępowanie odszkodowawcze musi być prowadzone w tym trybie. Podkreślić należy, iż przesłanki ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust 4-5 powołanej ustawy są zupełnie inne niż przesłanki wymienione w specustawie drogowej. W tym zakresie nie może być jakiejkolwiek dowolności. Jeżeli nieruchomość jest zajęta pod drogę na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi (zezwolenia realizacyjnego) to ewentualne odszkodowanie - stosownie do treści art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej uwzględniałoby publiczne nakłady na urządzenie drogi.
Ponadto, jeżeli właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną do dnia 31 grudnia 1998 r. i objętej ww. art. 73 tej ustawy nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, to roszczenie odszkodowawcze wygasło. W tym bowiem przypadku odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. Określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego, a wiec nie może być na wniosek strony z urzędu przedłużany, skracany ani przywracany.
W przypadku braku podstaw do wypłaty odszkodowania na podstawie powołanego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie.
Reasumując, ponieważ pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zachodzi bezpośredni związek przyczynowy organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze zobligowany jest w takim przypadku zawiesić postępowanie prowadzone w trybie specustawy drogowej.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie o zawieszeniu jest zgodne z prawem - art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., która to norma winna mieć pierwszeństwo przed zapisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1554/10, z dnia 3 września 2010 r. oraz z dnia 11 grudnia 2013 r., I SA/Wa 1458/10, I SA/Wa 1232/13 (dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).
Zaś w podobnej sprawie (dotyczącej zawieszenia przez wojewodę postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą przez województwo nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Skoro sprawa z powództwa Skarbu Państwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej (dział II) z rzeczywistym stanem prawnym nie została zakończona, to powstała przeszkoda w prowadzeniu sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania, w postaci braku możliwości ustalenia stron postępowania – co powoduje konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w zaistniałej w sprawie sytuacji wyrok w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a więc zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania stało się konieczne, skoro taka okoliczność stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania. Ponadto zawieszenie w powyższej sytuacji postępowania nie uchybia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1375/11, dostępny w bazie orzeczeń CBOSA).
Sąd uznał ponadto, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają znaczenia argumenty skargi dotyczące wadliwego prowadzenia postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zauważyć trzeba, iż w tej sprawie Sąd kontroluje wyłącznie zasadność obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Odrzucenie zaś skarg A. A., R. A. i T. A. wynika z faktu, iż powołanym osobom nie przysługują do działki ew. nr [...] (obecna działka ewidencyjna o numerze [...]) jakiekolwiek prawa. Potwierdza to treść odpisu z księgi wieczystej [..], zgodnie z którym przedmiotowa działka stanowiła własność J. A. Z tego względu A. A., R.A. i T. A. nie nabyli uprawnienia do zaskarżenia do Sądu ostatecznego postanowienia, które nie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Skoro skarżący wymienieni w punkcie 3 sentencji wyroku nie mają interesu prawnego ani w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani w rozumieniu art. 28 k.p.a. to skarga tych osób jest niedopuszczalna z mocy art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy. Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.