Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2012 r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2012 r., nr [...], ustalającej na rzecz M. T., C. B., K. G., B. K. i J. K. odszkodowanie w kwocie [...] złotych za nieruchomość położoną w gminie S. o pow. [...] m2, oznaczoną jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...].
Postanowienie Wojewody [...] wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Starosta [...] decyzją z [...] maja 2010 r., nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193. Poz. 1194 ze zm.), zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą gminną – ul. [...] w miejscowości K., do skrzyżowania (włącznie) z drogą powiatową nr [...] – ul. [...] w miejscowości L., na terenie gminy S., w wyniku której z działki nr [...] wydzielona została m. in. dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2. Z chwilą uzyskania waloru decyzji ostatecznej działka ta stała się, z mocy art. 12 ust. 4 powołanej ustawy, własnością Powiatu [...], czego konsekwencją był obowiązek ustalenia należnego byłym właścicielom odszkodowania.
W następstwie przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] lutego 2012 r. Starosta [...] ustalił na rzecz byłych właścicieli opisanej na wstępie działki nr [...] odszkodowanie w wysokości [...] złotych oraz zobowiązał do jego wypłaty Zarząd Powiatu [...].
Od decyzji tej odwołanie wniósł Zarząd Powiatu [...], kwestionując prawidłowość wyceny nieruchomości sporządzonej na potrzeby postępowania odszkodowawczego.
Postanowieniem z [...] września 2012 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ, niekwestionując istnienia interesu prawnego w sprawie Powiatu [...], wywodził, że Zarząd Powiatu pozbawiony jest możliwości złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Starostę tego powiatu. Odwołując się do uzasadnienia uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, wskazywał mianowicie, że wyłączona została możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy ustawa powierzyła organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej.
Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości, że zarówno starosta, jak i zarząd powiatu wyrażają wolę powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego, a zatem zarząd powiatu nie dysponuje odrębną legitymacją do składania oświadczeń woli w ramach prowadzonych przez starostę postępowań administracyjnych skoro reprezentuje ten sam podmiot.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu, zarzucając mu:
- 1) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, jakim podmiotom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że stroną tego postępowania był Starosta [...], a nie Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu;
- b) art. 29 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Zarządowi Powiatu [...], jako organowi osoby prawnej – Powiatu, nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2012 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania;
- c) art. 134 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, z uwagi na to, iż Zarząd Powiatu nie posiadał statusu strony, podczas gdy przepis ten ma wyłącznie charakter procesowy i nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę;
- 2) naruszenie prawa materialnego tj.
- a) art. 8 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. – o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2010 r. Nr 142, poz. 1592) poprzez niewłaściwą ich interpretację polegająca na przyjęciu, iż zarząd powiatu nie jest uprawniony do reprezentowania powiatu jako strony postępowania administracyjnego, a zakres jego umocowania do reprezentowania powiatu zawężony jest jedynie do stosunków cywilnoprawnych i pracowniczych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż na gruncie postępowania administracyjnego powiat powinien być zawsze reprezentowany przez przewodniczącego zarządu powiatu tj. starostę;
- – art. 32 ust. 2 powołanej ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika umocowanie zarządu powiatu do gospodarowania mieniem powiatu, a tym samym umocowanie do reprezentowania powiatu we wszelkich postępowaniach dotyczących tego mienia;
- – art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z jego treści wyraźnie wynika, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, właściwy jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienie. Na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. skarżący wniósł dodatkowo o uchylenie także poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna, co skutkuje uchyleniem zakwestionowanego postanowienia Wojewody [...].
W związku z modyfikacją na rozprawie treści żądania skargi i zgłoszeniu wniosku o uchylenie także poprzedzającego zaskarżone postanowienie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na zasadach określonych w art. 135 ustawy z dnia 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wyjaśnić należy, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2012 nr [...] ma charakter wyłącznie procesowy i wyznaczyło granice sprawy, w rozumieniu art. 134 powołanej ustawy, podlegającej rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Oznacza to, że przedmiot sądowej kontroli ograniczony jest wyłącznie do badania legalności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Powiatu [...] od decyzji Starosty [...]. Nie obejmuje natomiast oceny działań samego Starosty przy podejmowaniu merytorycznej decyzji w sprawie odszkodowawczej.
W konsekwencji Sąd nie ma prawnej możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie w odniesieniu do tej decyzji odszkodowawczej na zasadzie określonej w art. 135 ww. ustawy, gdyż ta ograniczona została wyłącznie do aktów, które wydane zostały w granicach rozpoznawanej sprawy. Z powyższych względów żądanie wyeliminowania w niniejszym postępowaniu wydanej przez Starostę [...] decyzji pierwszoinstancyjnej, nie mogło być uwzględnione.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena legitymacji procesowej Zarządu Powiatu [...] do wniesienia w imieniu tego Powiatu odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] ustalającej odszkodowania za nieruchomość gruntową zajętą w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.; dalej: "specustawa") pod inwestycję drogową (poszerzenie drogi powiatowej), do którego wypłaty zobowiązany jest ww. Zarząd Powiatu, stosownie do art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy.
Dokonując oceny tej legitymacji, przede wszystkim wskazać należy na status starosty powiatu w postępowaniach administracyjnych o ustalenie odszkodowania, w tym ustalenie go na zasadach określonych w specustawie i stosowanych odpowiednio w takim postępowaniu przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu tym, starosta nie wykonuje zadań własnych, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., ale wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Jest więc on organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 129 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy). Ten dualizm ról przypisanych przez ustawodawcę staroście determinować musi również ocenę legitymacji procesowej powiatu i reprezentującego go zarządu powiatu w postępowaniu administracyjnym. Nie mają w tym wypadku bowiem zastosowania przywołane przez Wojewodę w uzasadnieniu postanowienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, zgodnie z którymi wyłączona została możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy ustawa powierzyła organowi tej jednostki właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Starosta nie działał wszak w sprawie w imieniu powiatu (w charakterze jego organu), lecz wykonywał niezależną od ww. jednostki samorządowej kompetencję organu administracji państwowej.
Stronami postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania są zaś ubiegający się o odszkodowanie były właściciel nieruchomości oraz podmiot zobowiązany do jego wypłaty. W sprawie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją Starosty [...][...] lutego 2012 r., nr [...] jest natomiast Zarząd Powiatu [...], do niego też decyzja ta została skierowana. Ma on zatem niewątpliwie interes prawny w sprawie, czego – co istotne - nie kwestionuje także Wojewoda. Mając zaś na względzie to, że interes prawny kreuje przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnionym do wniesienia odwołania jest strona (art. 127 § 1 k.p.a.), to kwestionowanie legitymacji Powiatu [...] - z którego budżetu ma zostać sfinansowane odszkodowanie wypłacane przez organ tej jednostki samorządowej – nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.
Odrębną natomiast kwestią jest to, czy w sprawach o odszkodowanie, finansowane z budżetu powiatu (a więc sprawach, w których powiatowi przysługuje przymiot strony) starosta będąc organem tej jednostki samorządowej (jako przewodniczący zarządu powiatu), a jednocześnie organem wyposażonym w kompetencje związane z wykonywaniem zdań z zakresu administracji rządowej, który jest właściwy do wydania decyzji, winien się wyłączyć od rozpoznania sprawy na zasadach określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Brak wyłączenia się starosty od rozpoznania sprawy, nie może jednak pozbawiać jednostki samorządu powiatowego, której organem jest ten starosta, możliwości obrony swoich interesów w toku kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia kształtującego jej obowiązki.
Mając powyższe na względzie uznać należało, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania Zarządu Powiatu [...], jako organu broniącego interesów jednostki samorządu terytorialnego, od decyzji Starosty tego powiatu, ale działającego jako organ administracji rządowej, Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony zastosował art. 134 k.p.a., co uzasadnia uchylenie opartego na tej podstawie prawnej postanowienia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w analogicznej sprawie w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2547/12, w którym zaakceptowano stanowisko organu wojewódzkiego o niedopuszczalności odwołania Zarządu Powiatu. Podziela natomiast pogląd wyrażony w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2551/12 (wyroki dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz mając na względzie skuteczność wniesionego przez Zarząd Powiatu odwołania, Wojewoda [...] rozpatrzy sprawę nim objętą, a podjęte rozstrzygnięcie - którego treści skład orzekający nie przesądza - uzasadni zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.