Uzasadnienie
Prezydent [...] pismem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku adwokata P. O. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za pełnioną funkcję kuratora w postępowaniu administracyjnych dotyczącym nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] poinformował, że odmawia przyznania wnioskowanego wynagrodzenia.
Z analizy akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...] RNs [...] ustanowił skarżącego kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu U. P., córki J. G. i A. G. w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Prezydentem [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił kuratelę ustanowioną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz postanowił przejąć koszty postępowania na rachunek Skarbu Państwa. Postanowienie uchylające kuratelę nie zostało zaskarżone, a zatem uprawomocniło się dnia [...] listopada 2017 r. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o przyznanie zwrotu kosztów wynikłych z tytułu pełnienia funkcji kuratora nieznanej z miejsca pobytu U. P..
Z uwagi na pozostawanie organu w bezczynności, skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 59/19 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie Sąd uznał, że organ w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią uzasadnienia tego wyroku, dla ustalenia wysokości wnioskowanego wynagrodzenia zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej z dnia 13 listopada 2013 r., a na mocy zawartego w jego przepisach odesłania także stosowane odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu. Pismem z dnia [...] września 2019 r. organ poinformował skarżącego, że nie widzi podstaw do przyznania wnioskowanych kosztów.
Pismem z dnia [...] września 2019 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieprzyznaniu kosztów, wnosząc jednocześnie o zmianę stanowiska i przyznanie kosztów zgodnie z wnioskiem w tym zakresie z dnia [...] lutego 2018 r. Wezwanie to do dnia złożenia skargi pozostało bez odpowiedzi.
Na akt Prezydenta z dnia [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył adwokat P. O.. W uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 8 pkt 7 oraz § 4 pkt 3 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w zw. z § 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej poprzez ich nie zastosowanie, w następstwie błędnego uznania braku podstaw do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu (czynności) organu, ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu (czynności), uznanie przez Sąd uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa do uzyskania wynagrodzenia za pomoc prawną z urzędu w postępowaniu administracyjnym – ze wskazaniem podstawy prawnej i wysokości należnego wynagrodzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi.
W odpowiedzi na skargę Prezydent podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że jak wynika z akt sądowych niniejszej sprawy (k-[...]), Sąd Rejonowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. akt [...] RNs [...] oddalił wniosek skarżącego, przesłany przez organ do Sądu, o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi. Zdaniem Sądu to organ administracyjny prowadzący postępowanie winien ustalić i wypłacić ustanowionemu kuratorowi wynagrodzenie.
W tej sytuacji poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje, że z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego kuratorowi przysługuje wynagrodzenie, które z uwagi na ścisły związek z konkretnym postępowaniem administracyjnym obciąża organ administracji. Kwestia ta nie budzi także wątpliwości w judykaturze, czego wyrazem są wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 i uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. nr 1, poz. 11). Nie jest sporne także, że zajmowane w przedmiocie wynagrodzenia kuratora stanowisko organu przybiera postać aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12.
Poza sporem pozostaje także fakt, że w obowiązujących przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisach szczególnych brak jest regulacji określających wprost wysokość tego wynagrodzenia i tryb jego przyznawania. Mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, przyjąć należy, że koniecznym jest odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej, nieuzupełnionej przez ustawodawcę. Takimi przepisami zdaniem Sądu mogą być przepisy odpowiedniego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wydane w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1213/15, Lex nr 1967364; w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 411/19, Lex nr 2691971), przy uwzględnieniu stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych, których to stawek owo wynagrodzenie nie może przekraczać.
W sprawie sporne pozostaje natomiast to, na jakiej podstawie prawnej ustanowionemu w postępowaniu administracyjnej kuratorowi przysługuje wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego. Rozpatrując to zagadnienie, przypomnieć należy, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i kuratorem opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną przez sąd niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym, zdaniem Sądu, wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za czynności podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony. Jednakże ani wysokość tego wynagrodzenia, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach szczególnych.
Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że przedstawicielowi przysługuje wynagrodzenie za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje (jak stwierdził organ) nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12. Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 kpa wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt I FSK 93/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego.
Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku kuratora ustanowionego na zasadzie art. 34 kpa w drodze analogii. Co do zasady takimi przepisami mogą być, stosowane odpowiednio, przepisy odpowiedniego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów. W konsekwencji należy przyjąć, że obecnie ustalenie wysokości wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do obecnie wykonanych czynności prawnych powinno nastąpić w drodze analogii poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536).
Uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. (sygn. III CZP 117/88, publ. OSNC 1990/1/11) wykluczyła wprawdzie zastosowanie wprost przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.), jednakże dotyczyło to właściwości sądu powszechnego. Tym samym stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy nie stanowi przeszkody do zastosowania takich przepisów przez organ administracji publicznej odpowiednio, w drodze analogii, w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej w zakresie zasad przyznawania wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym, ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa.
Powyższe oznacza, że organ jest zobowiązany do ustalenia wysokości wynagrodzenia dla kuratora w drodze analogii poprzez zastosowanie przepisów odpowiedniego do czasu podejmowania w konkretnym postępowaniu administracyjnym czynności rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Ustalenie wynagrodzenia za czynności kuratora (wykonaną przezeń pracę) winno bowiem uwzględniać stan prawny i stawki wynagrodzenia, jakie obowiązywały, gdy pracę tę on wykonywał, a nie te, jakie obowiązywały w dacie podejmowania w przedmiocie wynagrodzenia aktu z zakresu administracji publicznej, gdy kuratela już dawno ustala. Ustalenie takiego wynagrodzenia powinno nastąpić w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wadliwe jest zatem stanowisko organu, że nie ma podstaw prawnych do wypłaty wynagrodzenia dla ustanowionego w postępowaniu administracyjnym przez sąd kuratora. Organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia jest natomiast organ administracji prowadzący postępowanie zasadnicze.
Dodatkowo jedynie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w całości podziela pogląd zawarty w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1213/19, zgodnie z którym fakt, że odpowiednie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości nie wymienia spraw administracyjnych, nie uprawnia do wnioskowania, że z tego powodu żądanie przyznania wynagrodzenia kuratorowi nie może być uwzględnione. W takim bowiem przypadku stawki wynagrodzenia poszukiwać należy w stawkach przypisanych do spraw rodzajowo najbliższych tej, w której kurator został ustanowiony.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpatrzy wniosek kuratora, mając na względzie zawartą w niniejszej sprawie ocenię prawną i ustali należne kuratorowi wynagrodzenie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.