Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku adwokata T. L. z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie przyznania według norm przepisanych wynagrodzenia za pełnioną kuratelę dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, poinformowało, że odmawia przyznania wnioskowanego wynagrodzenia.
Z uzasadnienia zaskarżonego aktu (zawiadomienia) wynika, że odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego organ wyjaśnił, że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego istnieje luka prawna dotycząca zasad wynagradzania przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 kpa za pełnioną kuratelę dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, którą w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 kpa w drodze analogii. Zdaniem organu takimi przepisami mogą być, stosowane jednak w drodze analogi i tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło także, że w jego ocenie w takiej sytuacji nie ma także przeszkód, aby odpowiednio zastosować również inne przepisy, w tym art. 179 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który reguluje działalność kuratora w sprawach cywilnych. Równocześnie organ przypomniał, że powołane wyżej rozporządzenie z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów już nie obowiązuje. Aktualnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Z przepisów tego rozporządzenia w żaden sposób nie wynika jednak, aby możliwe było rozliczenie czynności wykonanych przez kuratora w postępowaniu administracyjnym.
Również w treści rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie brak sprawy o analogicznym charakterze, co również zdaniem organu uniemożliwia wyliczenie ewentualnego wynagrodzenia. Sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest postępowaniem przewidzianym przez procedurę administracyjną, jednakże ustawodawca nie przewidział w przepisach stawki minimalnej dla adwokata za jej prowadzenie. Zdaniem organu treść powołanych wyżej przepisów, jak i inne przepisy prawa dotyczące kwestii wynagrodzenia kuratorów regulują wynagrodzenie, ale zasadniczo na gruncie spraw cywilnych. Przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie.
Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12.
Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wnioskodawcy przyznania wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora w postępowaniu administracyjnym.
Na akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. L. W uzasadnieniu skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądowego, przedstawił argumenty na poparcie zasadności swojego stanowiska, zgodnie z którym z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego przysługuje wynagrodzenie, które z uwagi na ścisły związek z konkretnym postępowaniem administracyjnym obciąża organ administracji. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz orzeczenie przez Sąd, że kuratorowi przysługuje wynagrodzenie oparte na normach przepisanych, względnie obliczane w odniesieniu do rynkowych stawek świadczenia usług prawniczych - z pozostawieniem organowi ustalenia jego wysokości. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Wyjaśniło, że z przepisów rozporządzenia z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej w żaden sposób nie wynika, aby możliwe było rozliczenie czynności wykonanych przez kuratora w postępowaniu administracyjnym. Również w treści rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie brak sprawy o analogicznym charakterze, co również uniemożliwia wyliczenie ewentualnego wynagrodzenia. Sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem przewidzianym przez procedurę administracyjną, jednakże ustawodawca nie przewidział w przepisach stawki minimalnej dla adwokata za jej prowadzenie.
Treść powołanych aktów prawnych dotyczy kwestii wynagrodzenia kuratorów na gruncie spraw cywilnych. Tymczasem przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 kpa stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.
W sprawie poza sporem pozostaje, że z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego kuratorowi przysługuje wynagrodzenie, które z uwagi na ścisły związek z konkretnym postępowaniem administracyjnym obciąża organ administracji. Kwestia ta nie budzi także wątpliwości w judykaturze, czego wyrazem są wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 i uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. nr 1, poz. 11). Nie jest sporne także, że zajmowane w przedmiocie wynagrodzenia kuratora stanowisko organu przybiera postać aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innego niż decyzja lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12.
Poza sporem pozostaje także fakt, że w obowiązujących przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisach szczególnych brak jest regulacji określających wprost wysokość tego wynagrodzenia i tryb jego przyznawania. Mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, przyjąć należy, że koniecznym jest odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej, nieuzupełnionej przez Ustawodawcę. Takimi przepisami zdaniem Sądu mogą być stosowane odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1213/15, Lex nr 1967364; w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 411/19, Lex nr 2691971), przy uwzględnieniu, z mocy odesłania zawartego w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych, których to stawek owo wynagrodzenie nie może przekraczać.
W sprawie sporne pozostaje natomiast to, na jakiej podstawie prawnej ustanowionemu w postępowaniu administracyjnej kuratorowi przysługuje wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego. Rozpatrując to zagadnienie, przypomnieć należy, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i kuratorem opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną przez sąd niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym, zdaniem Sądu, wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za czynności podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony. Jednakże ani wysokość tego wynagrodzenia, ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach szczególnych.
Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje (jak stwierdził organ) nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12. Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 kpa wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt I FSK 93/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego.
Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku kuratora ustanowionego na zasadzie art. 34 kpa w drodze analogii. Co do zasady takimi przepisami mogą być, stosowane odpowiednio, przepisy odpowiedniego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów. W konsekwencji należy przyjąć, że ustalenie wysokości wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) osoby nieobecnej lub niezdolnej do obecnie wykonanych czynności prawnych powinno nastąpić w drodze analogii poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536).
Uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. (sygn. III CZP 117/88, publ. OSNC 1990/1/11) wykluczyła wprawdzie zastosowanie wprost przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.), jednakże dotyczyło to właściwości sądu powszechnego. Tym samym, stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy nie stanowi przeszkody do zastosowania takich przepisów przez organ administracji publicznej odpowiednio, w drodze analogii, w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej w zakresie zasad przyznawania wynagrodzenia kuratora w postępowaniu administracyjnym, ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 kpa.
Powyższe oznacza, że organ jest zobowiązany do ustalenia wysokości wynagrodzenia dla kuratora w drodze analogii poprzez zastosowanie przepisów odpowiedniego do czasu podejmowania w konkretnym postępowaniu administracyjnym czynności rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Ustalenie wynagrodzenia za czynności kuratora (wykonaną przezeń pracę) winno bowiem uwzględniać stan prawny i stawki wynagrodzenia, jakie obowiązywały, gdy pracę tę on wykonywał, a nie te, jakie obowiązywały w dacie podejmowania w przedmiocie wynagrodzenia aktu z zakresu administracji publicznej, gdy kuratela już dawno ustala. Ustalenie takiego wynagrodzenia powinno nastąpić w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wadliwe jest zatem stanowisko organu, że nie ma podstaw prawnych do wypłaty wynagrodzenia dla ustanowionego w postępowaniu administracyjnym przez sąd kuratora. Organem właściwym do ustalenia i wypłaty wynagrodzenia jest natomiast organ administracji prowadzący postępowanie zasadnicze.
Dodatkowo jedynie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w całości podziela pogląd zawarty w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1213/19 zgodnie z którym fakt, że odpowiednie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości nie wymienia spraw administracyjnych, nie uprawnia, jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do wnioskowania, że z tego powodu żądanie przyznania wynagrodzenia kuratorowi nie może być uwzględnione. W takim bowiem przypadku stawki wynagrodzenia poszukiwać należy w stawkach przypisanych do spraw rodzajowo najbliższych tej, w której kurator został ustanowiony. Skoro zaś ustanowienie kuratora nastąpiło w postępowaniu administracyjnym o charakterze kontrolnym (w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji), przyjąć należy, że najbardziej rodzajowo do niej zbliżona będzie jedna ze spraw rozstrzyganych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne ma bowiem również charakter kontrolny (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpatrzy wniosek kuratora, mając na względzie zawartą w niniejszej sprawie ocenię prawną i ustali należne kuratorowi wynagrodzenie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.