Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr KOC/4068/SW/19 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r" nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] przyznał A. R. prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz córki I. R. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., w wysokości 500 zł miesięcznie.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2017 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki poinformował, że G. R. od 2008 r. do chwili obecnej przebywa na terytorium [...], a w okresie od 31 lipca 2017 r. do 2 września 2018 r. cała rodzina przebywała na terytorium tego kraju, a art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nakazuje w opisanej wyżej sytuacji uchylenie decyzji.
Od rozstrzygnięcia Prezydenta [...] odwołanie wniosła A. R.. Zarzuciła nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem nie wiadomo na jakiej podstawie stwierdzono, że G. R. od 2008 r. do chwili obecnej przebywa we [...]. Strona podniosła, że jej mąż przebywa we [...] od 29 marca 2017 r., a wcześniej od 1989 r. przebywał w Polsce. Corocznie do 2017 r. składał w Polsce zeznania podatkowe. W 2008 r. Wojewoda Mazowiecki wydał mężowi strony w 2008 r. nowy blankiet karty stałego pobytu nr [...] z datą ważności 10 czerwca 2018 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.
W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134) oraz przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 str. 1 ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r., dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L284, str. 1).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 osoby, do których stosuje się to rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Stosownie zaś do treści art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia osoba wykonująca w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek podlega ustawodawstwu tego państwa członkowskiego. Zasadą jest zatem podleganie ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego.
W ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono więc, iż w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 6 u.p.p. w przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.p.p., ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.p., w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że z pierwszej strony zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym 2017 oraz dowodu nadania zeznania PIT za 2016 rok, wynika, że G. R. zamieszkiwał we [...].
Ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpiła A. R.. Zarzuciła, że wydając kwestionowaną decyzję organ nie zbadał należycie sprawy, nie przeanalizował przedłożonych dokumentów, bądź zrobił to pobieżnie. Organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, przy wydaniu decyzji powołał się na pismo z [...] kwietnia 2019 r. Przy czym pismem z 24 kwietnia 2019 r., skierowanym do Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego skarżąca poinformowała, że jej mąż przebywał w Polsce od listopada 1989 r. do 29 marca 2017 r., a w 2017 r. nastąpiła zmiana rezydencji podatkowej męża. Wojewoda w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. nie podał żadnej informacji, która uprawdopodobniłaby pobyt jej męża we [...] od 2008 r. Kolegium pomyliło fakty i nie odniosło się do zmiany rezydencji podatkowej w 2017 r. Nie odniosło się również do dokumentu ZUS, z którego wynika, że jej mąż w 2013 r. prowadził działalność gospodarczą oraz do maili do Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia Urzędu Dzielnicy [...] w sprawie świadczenia wychowawczego.
W opinii skarżącej przedłożone dokumenty wskazywały, że w 2015 r., 2016 r. oraz częściowo, w 2017 r. jej mąż mieszkał na stałe w Polsce, a w 2013 r. prowadził działalność gospodarczą. Strona wyjaśniła, że jej mąż wyjechał do [...] 29 marca 2017 r., a ona była do 31 lipca 2017 r. w Polsce z dziećmi i pracowała. Od przyjazdu do [...] jej mąż nie jest nigdzie zatrudniony. Pracował dorywczo w maju, czerwcu, lipcu i sierpniu 2017 r. (po kilka dni w miesiącu).
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości lub części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki skarżącej. Orzekające organy powołały się na pismo Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2019 r., w którym organ ten uznał, że w niniejszej sprawie, w związku z przebywaniem ojca dziecka na terenie [...], od 1 kwietnia 2016 r. do 31 lipca 2017 r. znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, ze zm), która wprowadziła świadczenie wychowawcze, jako świadczenie mające na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy o pomocy:
- 1. W przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie.
- 2. W przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
- 4. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 5. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11.
- 6. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy o pomocy wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim maja otrzymywać świadczenia wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W myśl art. 2 pkt 15 ustawy o pomocy, ilekroć w ustawie mowa jest o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.). Poza tym świadczenia wychowawcze w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenia rodzinne. Stosownie bowiem do rozporządzenia nr 883/2004 określenie świadczenie rodzinne oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Przepisy te mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw.
Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Ustawa o pomocy reguluje także kwestię właściwości organów, przewidując w art. 11, że właściwym do wydania decyzji w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego jest wojewoda, gdyż pełni on funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej.
Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający wojewodę obejmuje zatem sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości Sądu rozpoznającego tę sprawę, że chodzi o fizyczne przebywanie takiej osoby poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a nie ocena czy pobyt ten można uznać za pobyt stały i takie też zamieszkiwanie, czy też jednie czasowy. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że od 1 kwietnia 2016 r. w sprawie świadczenia wychowawczego na córkę skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem od 2008 r. ojciec dziecka przebywa we [...]. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy, że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. I OSK 1696/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA). Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Zatem zastosowanie art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy i uchylenie przez organy orzekające w tej sprawie prawa do świadczenia wychowawczego, było czynnością związaną i jedynie konsekwencją ustaleń Wojewody. Organy orzekające w tej sprawie nie posiadały bowiem uprawnienia do samoistnego rozstrzygania, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda pismem z [...] kwietnia 2019 r. ustalił, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sprawie świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącej mają zastosowanie od 1 kwietnia 2016 r., a następnie w piśmie z 2 lipca 2019 r. (k. 19 akt administracyjnych) wskazał inny okres, tj. od 1 kwietnia 2017 r. do 31 lipca 2017 r. oraz od 1 października 2018 r. do nadal i wyjaśnił, że G. R. przebywa od 29 marca 2017 r. do chwili obecnej na terytorium [...], a nie jak wskazano w piśmie z [...] kwietnia 2019 r. od 2008 r.
Organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powyższej rozbieżności i nie wyjaśnił jej. W konsekwencji, taki stan rzeczy należy uznać za niedostateczne wyjaśnienie sprawy i skutkujący przyjęciem, że decyzja organu odwoławczego naruszyła w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej.
Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Organ administracji publicznej. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i na podstawie całokształtu materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Takie postępowanie organu narusza również przepis art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. i powoduje niemożność dokonania prawidłowej kontroli sądowej zapadłego rozstrzygnięcia. Organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem omawianych przepisów k.p.a., bowiem nie wyjaśnił w sposób dostateczny kluczowej kwestii związanej z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. okresu, w którym znajdują one zastosowanie w niniejszej sprawie.
Niewyjaśnienie tej okoliczności oraz nieuzasadnienie w tym zakresie decyzji narusza niewątpliwe podstawowe zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiąc podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.
Należy dodatkowo wyjaśnić, że ustalenie przez Wojewodę, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy) wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego (art. 16 ust. 5 ustawy o pomocy). Oznacza to, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego podlega rozpatrzeniu przez Wojewodę, który jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy o pomocy. Powyższe nie oznacza więc, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje, ale decyzję w takiej sytuacji wydaje Wojewoda.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.