Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju, dalej jako organ/minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].02.1952 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].10.1951 r. nr [...], odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] [...], ozn. nr hip. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa). Wyjaśnił w związku z tym, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pod kątem wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa na gruncie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie powtórna ocena orzeczeń dekretowych odmawiających przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] [...].
W dalszej kolejności organ podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, dalej jako dekret) dotychczasowy właściciel gruntu, następcy prawni właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące a jeśli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę [...] (Dz.U. nr 16, poz. 112, dalej jako rozporządzenie) o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie Zarząd Miejski [...] powinien ogłosić w swoim organie urzędowym – Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], podając dokładne oznaczenie gruntów i wskazać termin oględzin nieruchomości oraz wezwać dotychczasowego właściciela i inne osoby zainteresowane do udziału w oględzinach.
Ponadto zgodnie z § 5 rozporządzenia niezależnie od ogłoszenia w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela lub osoby jego prawa reprezentująca należało przesłać im zawiadomienie o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie. Zgodnie z § 8 rozporządzenia grunt uważało się za objęty w posiadanie przez gminę [...] z dniem ogłoszenia w organie urzędowym o sporządzonym protokole oględzin.
W ocenie organu w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie powyższe wymogi do objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...], jako że gmina dokonała ogłoszenia o przystąpieniu do obejmowania gruntu które zostało opublikowane we właściwym dzienniku urzędowym i zawierało wszystkie wymagane przez rozporządzenie elementy, [...] czerwca 1947 r. sporządzony został protokół oględzin, a [...] lipca 1947 r. w dzienniku urzędowym pojawiło się ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie. Minister zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia przesłanie właścicielom zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie miało być wykonane jedynie w razie posiadania przez Zarząd Miejski [...] danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela lub osoby jego prawa reprezentujące, nie przewidywano natomiast obowiązku poszukiwania przez organ dotychczasowych właścicieli ani ustalania ich adresów zamieszkania.
Organ przyjął, że w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo ustalił, że objęcie w posiadanie przez gminę [...] przedmiotowej nieruchomości nastąpiło [...] lipca 1947 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu, który upłynął z dniem [...] stycznia 1948 r. We wskazanym terminie dawni właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku dekretowego, a [...] listopada 1948 r. złożony został wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia, który został rozpatrzony odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r.
W ocenie organu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawidłowo uznał, że termin z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem zawitym, a jednocześnie brak przepisów przewidujących możliwość jego przywrócenia, przez co samo złożenie wniosku po upływie terminu stanowiło wystarczającą przesłankę do jego nieuwzględnienia.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Z. (dalej jako skarżąca) – następczyni prawna dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pomimo, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności wskazując, że wniosek byłego właściciela nieruchomości powinien być traktowany jako wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a nie wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia;
- 2. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji;
- 3. § 5 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że do skutecznego objęcia w posiadanie mogło dojść wyłącznie na podstawie ogłoszenia, pomimo nie wysłania zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadania na znany organowi adres pobytu dotychczasowego właściciela.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporne orzeczenie z 2000r. dotyczące nieważności orzeczenia z 1952 r. tj. sprzed ponad 60-tu lat zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceny legalności decyzji, dokonuje się co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli. Innymi słowy, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11).
Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny - w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. W tej sprawie, co istotne, mamy do czynienia z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej również w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym w stosunku do decyzji dekretowej z 1952r. Przedmiotem weryfikacji, co słusznie podkreślił organ, była zatem decyzja nadzorcza z 2000 r. a nie decyzja z 1952 r. Tymczasem zarzuty skargi sprowadzają się do błędnej analizy materiału dowodowego, jaki legł u podstaw orzeczenia z 1952r. Pod adresem decyzji z 2000r. w zasadzie nie sformułowano w skardze zarzutów – poza błędami w ustaleniach faktycznych, a te jak wiadomo, nie mogą stanowić podstawy nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.
W ocenie Sądu nie są wobec tego zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa i art. 80 kpa. Jak wskazano wyżej, w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się postępowania dowodowego od początku a jedynie stwierdza, czy w oparciu o to, co można wyczytać z akt sprawy- można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja oczywiście i rażąco naruszała prawo. Analiza akt postępowania w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do twierdzenia, że organ niewłaściwie przeanalizował i ocenił materiał dowodowy.
Jeśli chodzi o termin złożenia wniosku dekretowego, to kwestia niezłożenia go w terminie i data upływu 6-miesięcznego terminu od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę – nie budzą wątpliwości. Nade wszystko w sprawie dekretowej został złożony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku i wniosek ten został rozpatrzony odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1951 r. Orzeczenie to pozostaje w obrocie, i zarówno organy administracji jak i tut. Sąd – pozostają nim związane. Dopóki zatem pozostaje ono w obrocie – nie sposób przyjąć, że można inaczej traktować datę złożenia wniosku dekretowego – niż wynika to z tego aktu administracyjnego. Skarżąca nie wyartykułowała ponadto, jak w świetle treści tego wniosku i treści orzeczenia odmawiającego przywrócenie terminu organ miałby, jak chce tego skarżąca, traktować ten wniosek jak wniosek dekretowy (zamiast jako wniosek o przywrócenie terminu).
Wniosek ten został zresztą złożony po terminie określonym w art. 7 ust.1 dekretu. Zasadnie też organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy jest terminem materialnoprawnym oraz że złożenie wniosku po upływie terminu dekretowego, stanowiło okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, bez względu na przyczynę uchybienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.03.2017 r., sygn. akt I OSK 1024/15, Legalis nr 1611409, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.10.2016 r., sygn. akt I OSK 2798/14, uchwałę NSA z 14.10.1996 r. sygn. akt OPK 19/96).
W realiach niniejszej sprawy nie sposób też przyjąć, że obwieszczenie o objęciu nieruchomości w posiadanie przez gminę nie wywołuje skutku prawnego przez to, że właściciel dekretowy nie został osobiście zawiadomiony o tym fakcie poprzez wysłanie przez organ zawiadomienia o przystąpieniu do protokolarnego obejmowania gruntu w posiadanie na znany mu adres pobytu dotychczasowego właściciela. Trzeba podkreślić, że dekret [...] z 1945 r. pozostaje przedmiotem orzecznictwa od ponad 70-ciu lat, i kwestia skuteczności obejmowania gruntów przez gminę na podstawie publicznych obwieszczeń została już wielokrotnie przesądzona. Kwestie te rzeczowo i wyczerpująco wyłożył minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i Sąd nie ma podstaw by powyższe zakwestionować. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają dowody dołączone do skargi. Wbrew jej zarzutom, z dołączonych do akt dokumentów nie wynika, że organ miał wiedzę o miejscu zamieszkania właściciela dekretowego.
Zarzuty przedstawione w skardze prowadzą do wniosku, że tylko pisemne zawiadomienie dawnego właściciela o objęciu gruntu w posiadanie otwierało termin do złożenia wniosku dekretowego. A skoro to dotychczas nie nastąpiło, to w świetle zarzutów skargi – termin na złożenie wniosku dekretowego w tej sprawie jeszcze nie został otwarty, a wobec tego: że gmina nie objęła tej nieruchomości w posiadanie - co jest oczywiście niezasadne. Poza wszystkim – odnośnie do kwestii zachowania terminu (a więc i jego otwarcia) – wiążące jest orzeczenie z [...] października 1951 r.
Uzasadnienie decyzji ministra spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa, a argumenty przedstawione w skardze, stanowią wyraz polemiki z niekorzystnym dla skarżącej rozstrzygnięciem, jednak merytorycznie nie wnoszą wiele do sprawy - w szczególności jeśli uwzględnić, że mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym nad postępowaniem nadzorczym. W istocie skarga nie zawiera zarzutów pod adresem decyzji nadzorczej z 2000r. weryfikowanej przez organ w ramach art. 156 § 1 kpa, lecz nawiązuje niezmiennie do orzeczenia z 1952r. Tym samym strona skarżąca inicjując postępowanie nadzwyczajne w stosunku do decyzji nieważnościowej z 2000r. wprowadziła kolejną "instancję" w stosunku do decyzji dekretowej z 1952r. nie przedstawiając argumentów za nieważnością decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.
Wreszcie, niezasadne są zarzuty co do nieistnienia orzeczenia z 1952r. Podpis pod nim z upoważnienia kierownika złożyła określona osoba, która (jak wynika z akt) wielokrotnie tak podpisywała dokumenty. W aktach archiwalnych jest kilka dokumentów opatrzonych tym podpisem. W tej sytuacji zarzuty skarżącej wskazujące, że zamiast podpisu osoby fizycznej wpisano słowo "wiem" pozostaje wyabstrahowany od realiów niniejszej sprawy.
Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.