Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr 2362/11 Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty na rzecz Zespołu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. odszkodowania za nieruchomość położoną w Dzielnicy W., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], obr. [...] o pow. [...] m².
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Wnioskiem z 29 grudnia 2005 r. [...][...] Sp. z o.o., powołując się na treść art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: "u.g.n."), wystąpił do Prezydenta W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wydzieloną pod budowę drogi działkę. Jednocześnie strona zaproponowała kwotę odszkodowania, wnosząc o jej zaakceptowanie w terminie 30 dni lub doprowadzenie w tym terminie do uzgodnienia innej ceny. W przypadku zaś braku akceptacji zaproponowanej kwoty odszkodowania oraz braku innej kontrpropozycji strona wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia należnego odszkodowania.
Decyzją z [...]kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania za działkę ewidencyjna nr [...].
Jako argument do braku podstaw ustalenia odszkodowania podał niezakończenie prowadzonych w tym przedmiocie pomiędzy spółką a organami gminy rokowań, których negatywny wynik warunkuje dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Prezydent podniósł, że strona nie przedłożyła, mimo wezwania, wszystkich żądanych przez organ dokumentów istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz wskazywał na brak możliwości przedłużenia terminu ich złożenia z uwagi na termin zakończenia postępowania wyznaczony przez Wojewodę [...]. Organ zakwestionował jednocześnie fakt przejścia własności działek na rzecz Skarbu Państwa (względnie jednostki samorządu terytorialnego), czego potwierdzeniem są wpisy przysługującego spółce prawa własności działki zawarte w księgach wieczystych.
Po rozpatrzeniu odwołania Zespołu [...] Sp. z o.o. w W., Wojewoda [...] decyzją z [...]lutego 2011 r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie Prezydenta W. z [...] kwietnia 2010 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Prezydenta W. uznając, że w realiach niniejszej sprawy wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest niedopuszczalne. Jego zdaniem sytuacja, w której organ właściwy do przeprowadzenia uzgodnień warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego nie wywiązuje się z nałożonych na niego przepisami prawa obowiązków może być utożsamiane z brakiem uzgodnienia o jakim mowa w w/w przepisie. W ocenie Wojewody odpowiednio udokumentowane fakty podejmowania prób nawiązania wspomnianych uzgodnień ze strony spółki, występowanie z propozycjami odszkodowania oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań uznać należało za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. To zaś stwarza możliwość złożenia skutecznego wniosku do starosty, jako organu właściwego w sprawie, o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Skoro zatem ustalenie odszkodowań na podstawie w/w przepisu w drodze decyzji administracyjnych było dopuszczalne, to zachodzi konieczność przeprowadzenia w sprawach postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie, czy w następstwie ostatecznego zatwierdzenia podziału nieruchomości zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., przesądzające o przejściu nieruchomości na rzecz Państwa (gminy), z którym to przejściem wiąże się obowiązek ustalenia odszkodowania.
Zdaniem Wojewody, przed wydaniem rozstrzygnięć w sprawach, organ pierwszej instancji winien więc wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne związane z charakterem działek będących przedmiotem postępowań, na tle art. 10 w/w ustawy, ponieważ zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonywane tylko na podstawie tej regulacji, na podstawie której orzeczono o podziale. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż brak wpisu w księdze wieczystej własności gminy lub Skarbu Państwa, nie ma znaczenia dla odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Bowiem w tym przypadku wpis ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, a własność nieruchomości przechodziła z dotychczasowego właściciela na rzecz Państwa (od 5 grudnia 1990 r. na rzecz gminy) z mocy prawa.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W. Sąd prawomocnym wyrokiem z 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2126/10 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że zasadnicze znaczenie dla oceny legalności w/w decyzji miało ustalenie, czy w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy właściwie ustalił stan faktyczny sprawy w odniesieniu do kwestii dotyczącej prowadzonych pomiędzy W. a spółką negocjacji w sprawie odszkodowania. Zdaniem Sądu tylko zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnieniowej, prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod budowę drogi, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie, pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny.
To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia" w rozumieniu w/w przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.
Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] Sąd uznał, że z protokołu spotkania z dnia 22 sierpnia 2007 r. nie wynika, by którakolwiek ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji. Przeciwnie, Zespół [...] Sp. z o.o. wyraził gotowość rozważenia propozycji Miasta (które wprawdzie kwestionowało sam fakt wywłaszczenia, ale wyrażało gotowość wykupu zajętych pod drogi działek). Z kolei ze strony gminy – W., wyrażana była gotowość podjęcia, w każdej chwili rozmów na temat odszkodowania za przedmiotowy grunt (pismo p.o. Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]). Złożone zaś na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. dokumenty w postaci protokołu ze spotkania powołanej przez Prezydenta W. Komisji Negocjacyjnej z przedstawicielami spółki, jakie miało miejsce w dniu 12 stycznia 2011 r. (protokół nr [...]), którego przedmiotem były rokowania m.in. w sprawie odszkodowania za działkę nr [...], jak również pismo spółki z dnia 28 marca 2011 r. wskazują jednoznacznie, że uzgodnienia, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n, nie tylko nie zostały zakończone w dacie wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć, ale toczą się one nadal.
W tym stanie rzeczy Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że organ wojewódzki w sposób błędny ocenił materiał dowodowy i tym samym wadliwie ustalił stan faktyczny, na skutek czego w sposób nieuprawniony okolicznościami sprawy stwierdził, że w sprawie ustalenia odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., za wydzieloną w 1991 r. pod budowę ulicy działkę, dopuszczalna była droga postępowania administracyjnego. To zaś naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalania stanu faktycznego legły u podstaw sformułowania przez organ wojewódzki błędnego stanowiska o konieczności przeprowadzenia, przed wydaniem rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w celu ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie w sprawach decyzji odpowiadających prawu, co ostatecznie doprowadziło do wydania decyzji kasacyjnej.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2011 r., nr [...] rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia 27 kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiającej ustalenia i wypłaty na rzecz Zespołu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. odszkodowania za nieruchomość położoną w Dzielnicy w., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...]uznając, że wobec braku zakończenia negocjacji co do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (na co wskazują protokoły ze spotkań, jakie miały miejsce w dniu 22 sierpnia 2007 r. oraz w dniu 12 stycznia 2011 r.), zasadnym była odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Skargę na w/w rozstrzygnięcie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zespół [...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 98 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na wydaniu odmownej decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w oparciu o okoliczność nie przeprowadzenia rokowań dotyczących odszkodowania przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej w zakresie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod budowę drogi, jeżeli nie zostały zakończone rokowania poprzedzające postępowanie administracyjne;
- 2. art. 7 oraz art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego wbrew słusznemu interesowi strony oraz w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, z powodu nie podjęcia rokowań w sprawie uzgodnienia odszkodowania, aż do dnia 27 października 2010 r. pomimo złożenia w dniu 29 grudnia 2005 r. stosownego wniosku i pomimo tego wydanie w dniu 27 kwietnia 2010 r. decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania z racji nie przeprowadzenia rokowań w sprawie;
- 3. art. 97 § 1 ust. 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania w sprawie, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. negatywnego zakończenia rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu za nieruchomość zajętą pod budowę drogi;
- 4. art. 138 § 1 pkt 1Kpa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie brak podstaw do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2010 r.
W związku z w/w okolicznościami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...]kwietnia 2010 r. naruszają prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie przed organami administracji publicznej prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Rozpoznające sprawę organy uznały, że przeszkodą uniemożliwiającą ustalenie i wypłatę odszkodowania jest brak zakończenia procesu uzgodnieniowego pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości, a właściwym organem gminy. Powyższa ocena, obok tego że spółka w księdze wieczystej jest wpisana jako właściciel działki, stanowiła, zdaniem organu, podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku o odszkodowanie.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody ma zatem ustalenie, czy w toku prowadzonego postępowania organy orzekające w niniejszej sprawie właściwie ustaliły stan faktyczny w odniesieniu do kwestii dotyczących prowadzonych pomiędzy W. a spółką negocjacji dotyczących odszkodowania oraz czy zasadnie prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że tylko zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnieniowej, prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod budowę drogi, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wynika to expressis verbis z treści tego przepisu, który przewiduje możliwość ustalania odszkodowania przez organ dopiero w sytuacji, gdy "do uzgodnienia nie dojdzie" (zd. drugie art. 98 ust. 3).
Zgodnie zatem z normą zawartą w tym przepisie, pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia" w rozumieniu tego przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.
Sąd podzielił w pełni stanowisko prezentowane w decyzji z [...] kwietnia 2010 r., że uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest procesem sformalizowanym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania jest pozostawiony woli samych negocjujących. O negatywnym ich wyniku można zaś mówić dopiero wówczas, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań.
Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym m.in. z protokołów ze spotkania z 22 sierpnia 2007 r., protokołów z negocjacji z 12 stycznia 2011 r. i 10 listopada 2011 r. jednoznacznie wynika, że negocjacje takie w dalszym ciągu się toczą. Fakt kontynuowania rokowań w przedmiocie odszkodowania potwierdził obecny na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej spółki.
W tym stanie rzeczy zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że zarówno Wojewoda [...], jak i Prezydent W. w sposób błędny ocenił materiał dowodowy i tym samym wadliwie przyjął, że w sprawie ustalenia odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., za działkę nr [...], dopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, pomimo, że uzgodnienia nie zostały jeszcze zakończone. To zaś oznacza, że poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Naruszenie tych przepisów miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż legło u podstaw sformułowania przez organy I i II instancji błędnego stanowiska o konieczności wydania decyzji odmawiającej ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tymczasem, jak wyżej zaznaczono, prowadzenie w tym zakresie postępowania było o tyle przedwczesne, że przed zakończeniem uzgodnień co do wysokości odszkodowania, których celem jest zawarcie umowy cywilnoprawnej, organ administracji publicznej nie był uprawniony do podejmowania w tym zakresie rozstrzygnięć o charakterze władczym co do istoty sprawy.
Reasumując stan niniejszej sprawy nie wymagał merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie odszkodowania, bowiem postępowanie administracyjne na tym etapie uzgodnień pomiędzy stronami było jeszcze bezprzedmiotowe.
Brak więc było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skoro jednak organ I instancji wadliwie wszczął postępowanie, to powinien je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Nie wydając rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia naruszył przepis art. 105 § 1 Kpa, poprzez jego niezastosowanie. Z kolei Wojewoda Mazowiecki, utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy zarówno Prezydent W., jak i Wojewoda [...], naruszyli przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. odmawiając przyznania odszkodowania w sytuacji braku podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie.
Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jako, że objęta skargą decyzja Wojewody Mazowieckiego z 6 października 2011 r. wydana została po prawomocnym wyroku z 12 maja 2011 r. Sąd był związany oceną prawną i wskazaniami w nim wyrażonymi. Z uwagi jednak na fakt, że wyrok z 12 maja 2011 r. nie przesądzał o treści rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, Sąd nie był związany wskazaniami w tym zakresie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.