Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], Ministra Rozwoju (dalej jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. w W. (dalej jako "P [...] SA"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] lipca 2020 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem [...] października 2000 r., przez przedsiębiorstwo państwowe P. [...] (dalej jako "P[...]"), prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w T., obręb [...] P., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Zaskarżona decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 października 2000 r., przez P[...], prawa użytkowania wieczystego opisanego powyżej gruntu.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. P[...] SA złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody podnosząc, że organ I instancji zaniechał poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w sprawie i zastosował normy prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Ponadto, w ocenie P[...] SA, Wojewoda naruszył art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość znajdowała się w posiadaniu P[...].
Po rozpatrzeniu odwołania P[...] SA, Minister uznał, że decyzja Wojewody jest prawidłowa i z tego powodu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W pierwszej kolejności Minister Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 34 ww. ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P[...], co do których P[...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P[...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P[...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich.
Organ ustalił, że z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych dla przedmiotowego gruntu wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w dziale II ww. księgi wieczystej na podstawie umowy darowizny z [...] grudnia 2002 r. Rep. A nr [...], z której wynika, że W. i A. małżonkowie K. darowali Skarbowi Państwa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W ocenie organu oznacza to, że zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r., przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka własności państwowej.
Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że skoro przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i na dzień 27 października 2000 r., to Minister jest obowiązany utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] lipca 2020 r. Podkreślono przy tym, że pozostawanie przedmiotowego gruntu w posiadaniu P[...] według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. pozostaje w tym przypadku bez znaczenia skoro działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno na dzień 5 grudnia 1990 r., jak i na dzień 27 października 2000 r.
Na ww. decyzję Ministra z [...] maja 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P[...] SA, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono natomiast:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nie zebranie całości materiału dowodowego, pomimo ciążącego na organach obowiązku;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji przyjęcie, iż nie jest możliwe stwierdzenie, że spółka nabyła ex lege użytkowanie wieczystej spornej nieruchomości na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz zebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
- 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", przez bezzasadne przyjęcie, że P[...] SA nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu, ze względu na brak tytuł własności Skarbu Państwa do tego gruntu na dzień 5 grudnia 1990 r., oraz na dzień 27 października 2000 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty P[...] SA wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez P[...] SA prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w T., obręb [...] P., oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...], ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.
P[...] SA w uzasadnieniu skargi stwierdziła, że organy nie zbadały stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem uwłaszczeniowym przed 2002 r. W ocenie P[...] SA organy obu instancji nie przedstawiły wyjaśnień kluczowych dla sprawy, tj. jaki podmiot w dacie 5 grudnia 1990 r. był właścicielem spornej nieruchomości i w oparciu o jakie dowody organy przyjęły, że właścicielem tym nie był wówczas Skarb Państwa. W ocenie P[...] SA, organy poczyniły ustalenia faktyczne wobec okresu innego niż istotny w realiach niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody, naruszyły przepisy postępowania wskazane w skardze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, za przedwczesne, zdaniem Sądu, uznać należy ocenę zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bowiem dopiero konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy i jego prawidłowa ocena będą miały zasadniczy wpływ na zgodne z prawem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm., dalej jako "ustawa"). Zgodnie z brzmieniem art. 34 ust. 1 ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P[...], co do których P[...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P[...].
Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P[...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 1 ustawy, nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez P[...] lub P[...] SA.
Cytowany powyżej przepis art. 34 ust. 1 ustawy określa zatem trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez P[...] z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są to:
- 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu;
- 2) posiadanie przez P[...] w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz;
- 3) brak po stronie P[...] dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.
Przepis art. 34 ust. 1 ustawy wymaga bowiem expressis verbis, aby grunty podlegające uwłaszczeniu na rzecz P[...] w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Jedynie bowiem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być przedmiotem użytkowania wieczystego P[...].
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy Skarbowi Państwa przysługiwało prawo własności do gruntu, który został objęty wnioskiem uwłaszczeniowym P[...] SA.
Z ustaleń dokonanych przez organy obu instancji wynika, że Skarb Państwa nabył od W. i A. małżonków K., w drodze umowy darowizny z [...] grudnia 2002 r., zawartej przed notariuszem B. S., Rep. [...] nr [...], prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (pochodzącej w większej nieruchomości o pow. [...] m2), a więc działki o uwłaszczenie, której stara się obecnie P[...] SA. Potwierdzają to również zapisy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...].
Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że z treści ww. aktu notarialnego wynika także, że podstawą nabycia własności m.in. działki nr [...], poza umową o dożywocie z [...] lutego 1968 r., Rep. A numer [...]zawartą w Państwowym Biurze Notarialnym w M., były także dwie decyzje o zwrocie nieruchomości – z [...] grudnia 1993 r. oraz z [...] kwietnia 1995 r., co może świadczyć o tym, że przed wydaniem ww. decyzji, cześć nieruchomości objętej wnioskiem uwłaszczeniowym P[...] SA mogła należeć do Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego). Brak tych decyzji w aktach sprawy nie pozwala jednak ustalić jakie konkretnie nieruchomości podlegały zwrotowi oraz jaki podmiot w dacie 5 grudnia 1990 r. był ich właścicielem. Powyższa kwestia wymagała zatem wyjaśnienia.
Organy obu instancji zaniechały podjęcia jakichkolwiek czynności w tym zakresie, przede wszystkim poprzez uzyskanie przedmiotowych decyzji zwrotowych lub też wystąpienie do sądu wieczystoksięgowego – Sądu Rejonowego w T. w celu pozyskania innych istotnych dla sprawy dokumentów z księgi wieczystej nr [...] (księga wieczysta z której odłączona została działka nr [...]).
W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak i Minister przedwcześnie przyjęły zatem, że brak było podstaw do stwierdzenia nabycia przez P[...] SA prawa użytkowania wieczystego gruntów opisanych we wniosku.
Powyższe braki w ustaleniach faktycznych organów mają z kolei ten skutek, że w chwili obecnej nie jest możliwym dokonanie przez Sąd jednoznacznej oceny, czy Skarb Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. był właścicielem tego mienia, co tym samym uniemożliwia badanie spełnienia przesłanki własności państwowej, o której stanowi art. 34 ustawy.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych.
Zasadne są zatem, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej stanowi nakaz skierowany do organu administracji państwowej zobowiązując organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 roku, sygn. akt I OSK 445/19, Lex nr 3020326). Skuteczne powołanie się na naruszenie art. 7 k.p.a. może odnieść skutek jedynie w sytuacji, kiedy miałoby to wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Wobec zasadniczych braków materiału dowodowego sprawy, nie sposób bowiem ponad wszelką wątpliwość wykluczyć tego, że w relewantnym dla sprawy okresie właścicielem spornego gruntu był Skarb Państwa.
W takim przypadku przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uzupełni materiał dowodowy sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie, w szczególności poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących w sposób jednoznaczny stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem uwłaszczeniowym, tj. działki nr [...], przed 2002 r. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść tego rozstrzygnięcia.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z [...] lipca 2020 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).