Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. F., M. G. i K. Z. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...]o z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne.
Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości rolnej, położonej w powiecie s., jednostce ewid. S. – Gmina, obrębie ewid. nr [...] W., oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,0537 ha. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2016 r.
A. F., M. G. i K. Z. pismem z dnia [...] maja 2016 r. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 kpa.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa, nie przedstawili oni bowiem dowodu potwierdzającego, że to im lub ich poprzednikom prawnym przysługiwał tytuł własności do objętej w/w decyzją nieruchomości.
A. F., M. G. i K. Z. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę przytoczył przepisy kpa określające zasady wznowienia postępowania administracyjnego, w tym art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 148 kpa i podkreśli, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem terminu określonego w art. 148 kpa. Zdaniem organu drugiej instancji Wojewoda [...] przedwcześnie jednak zbadał przesłankę posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony postępowania w związku z oparciem wniosku o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanka ta może być analizowana dopiero w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 151 kpa.
Tym samym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającego wznowienia postępowania i wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia Wojewody w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa Minister wskazał, że w postępowaniu wstępnym, jedną z koniecznych przesłanek jest, aby wniosek pochodził od stron postępowania. Organ zaznaczył, że przedmiotem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. była działka nr [...], położona w S. Z akt sprawy – wbrew twierdzeniom wnioskodawców - wynika natomiast, że działka nr [...] nie była wydzielona z działki nr [...], stanowiącej własność A. F., M. G. i K. Z. Zdaniem Ministra Wojewoda [...] zasadnie zatem uznał, że skarżący w zakresie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 5 kpa nie posiadają interesu prawnego do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. F., M. G. oraz K. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 81 kpa poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, w tym załączonego do wniosku o wznowienie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło organ drugiej instancji do przekonania, że skarżącym nie służy status strony, co determinowało odmowę wznowienia postępowania, co do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, 2 oraz 5 kpa, a zakres wznowienia obejmuje wyłącznie przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa;
- - niespójność uzasadnienia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, co narusza art. 107 § 3 kpa, albowiem organ odmiennie rozstrzygnął - zależnie od poszczególnych przesłanek wznowieniowych - o statusie strony u skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem poglądy wyrażone w uzasadnieniu będą wiązać organ we właściwym postępowaniu wznowieniowym (art. 149 § 2 kpa) i ograniczać tym samym zakres przesłanek wznowieniowych, które będą badane w takim postępowaniu;
- - naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 1, 2 oraz 5 kpa poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony w zakresie wyżej wymienionych przesłanek wznowieniowych, podczas gdy w ocenie skarżących status taki powinien być im przyznany.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że mimo, iż ostatecznie rezultat rozstrzygnięcia jest dla skarżących korzystny, to jednak ustalenia i oceny zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia są dla skarżących niekorzystne i będą wiązać - na ich niekorzyść - organ prowadzący postępowanie wznowieniowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. uznając, że organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że skarżący nie posiadają statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa uprawniającego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją.
Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest prawidłowe.
Podkreślić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 kpa lub art. 145b § 1 kpa. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.
Stosownie do art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa).
Wznowienie postępowania jak i odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 149 § 1 i § 3 kpa).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie, po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, organ bada wyłącznie przesłanki formalne, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie określonych w/w przepisach oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa. W sytuacji stwierdzenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje ustawowych przesłanek lub nie został zachowany termin do jego złożenia określony w art. 148 kpa, organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 kpa i art. 151 kpa. W przypadku natomiast wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada co do zasady, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.
Weryfikacja tych twierdzeń następuje w dalszym postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jedynie w sytuacji, gdy z samego wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny i niebudzący żądnych wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. W przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości w przedmiotowej kwestii organ może dopiero po wznowieniu postępowania dokonać oceny czy istotnie wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia w trybie art. 149 § 1 kpa wznawiającego postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Jak wynika z analizy akt A. F., M. G. i K. Z. pismem z dnia [...] maja 2016 r. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 kpa. Skarżący wskazali zatem kilka podstaw wznowieniowych, w tym z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podnosząc m.in., że zostali pozbawieni udziału w postępowaniu, mimo że posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Słusznie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. było przedwczesne. Jak wskazano kwestia posiadania interesu prawnego podmiotu żądającego wznowienia postępowania powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. istotne przy tym jest, że w tej dalszej, kolejnej fazie postępowania, następującej po wznowieniu postępowania, organ badać będzie nie tylko kwestię posiadania przez wnioskodawców statusu strony, ale również zasadność wniosku o wznowienie.
Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że dopiero na tym, kolejnym etapie organ bada czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 kpa, art. 145a § 1 kpa lub art. 145b § 1 kpa jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy. Po przeprowadzeniu zaś postępowania w tym zakresie organ podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 kpa, tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Przy czym odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących niespójności uzasadnienia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji i sprzecznych twierdzeń co do przysługiwania skarżącym statusu strony, jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że postanowienie o wznowieniu postępowania wydane w trybie art. 149 § 1 kpa stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do kwestii przysługiwania skarżącym statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak wskazano postanowienie wydane na podstawie art. 149 § 1 kpa wszczyna postępowanie w sprawie wznowienia, jednak nie przesądza o stwierdzeniu podstaw wznowienia. Do stwierdzenia tych podstaw, bądź też stwierdzenia ich braku, dochodzi dopiero w wyniku wydania jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 kpa.
Tym samym mimo, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zawarto sprzeczne twierdzenia co do posiadania przez skarżących statusu strony, okoliczność ta nie stanowi - zdaniem Sądu - istotnego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie zaskarżonego postanowienia. Tym bardziej, że zaskarżonym postanowieniem postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostało wznowione, zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia [...] maja 2016 r. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.