Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa - po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr RR [...] stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przeszła na własność Powiatu W. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. [...] m- wydzielona z działki nr [...], zapisana w KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]), położona przy ul. [...] w R., zajęta pod drogę powiatową - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie wyżej cytowanego przepisu następuje jeżeli w dniu 31.12.1998 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną i nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotowa działka nr [...] stanowiła współwłasność C. B. i L. D.. Następnie na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2004 r. prawa do powyższej działki nabyła A. Z.. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...) (Dz. U. Nr 35, poz. 179) ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. W związku z powyższym, zgodnie z treścią art. 103 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r.
Zdaniem organu, co do kwestii władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31.12.1998 r. należy podkreślić, iż do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. W ocenie organu ustawodawca nie wiązał skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej.
Dlatego w ocenie organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 powołanej ustawy, w związku z czym, decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa.
Na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Z., wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r.; art. 93 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.); art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Skarżąca zarzuciła organowi również naruszenie przepisów prawa procesowego, m. in. art. 7, 10, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja i całe postępowanie oparte są na błędnych ustaleniach faktycznych, gdyż w rozumieniu cytowanej ustawy o drogach publicznych ul. [...] w R. nie może być uznana za drogę, a tym bardziej za ulicę, co wyklucza możliwość przejęcia własności części nieruchomości przez powiat [...]. W ocenie skarżącej w postępowaniu dowodowym w sprawie doszło do uchybień w ramach tzw. procesu dowodzenia, gdyż organ administracji publicznej nie dołożył należytej staranności w zakresie dogłębnego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżąca podkreśliła, że przedstawione przez organ dokumenty w postaci umowy nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. zawartej pomiędzy Zarządem Miasta R. oraz Zakładem Oczyszczania Miasta dot. utrzymania letniego i zimowego dróg na terenie miasta R. w okresie od 1 listopada 1998 r. do 31 listopada 2001 r. oraz rachunek uproszczony nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. wystawionego dla Urzędu miasta R. przez Zakład Oczyszczania Miasta w R. za wykonanie dróg związanych z zimowym utrzymaniem dróg na terenie miasta R. w miesiącu grudniu 1998 r. nie są wystarczającymi przesłankami warunkującymi powstanie władztwa administracyjnego nad częścią nieruchomości skarżącej, na której zostały położone płyty betonowe, określane przez organ administracji jako ul. [...]. W ocenie skarżącej zaistniały stan faktyczny nie może skutkować powstaniem wątpliwych okoliczności co do przesłanek warunkujących wywłaszczenie części nieruchomości.
Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Kontrola sądowoadministracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji w tym zakresie.
Na wstępie należy zauważyć, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Użyte w cytowanym przepisie określenie "droga publiczna" należy rozumieć w znaczeniu, jakie wynikało z definicji zawartej w art. 4 pkt 1 powoływanej ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z definicją, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wyznaczonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zasadnicze zatem znaczenie przy wydawaniu decyzji stwierdzającej nabycie własności gruntu zajętego pod drogę publiczną miało dokładne ustalenie i określenie położenia drogi publicznej.
Art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością.
Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że przedmiotowy grunt nie stał się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ winien był więc wnikliwie zbadać, czy w dniu 1 stycznia 1999 r. wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że zarówno organ administracji pierwszej, jak i drugiej instancji nie wyjaśnili w sposób wszechstronny, czy nieruchomość będąca własnością A. Z., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m- wydzielona z działki nr [...], zapisana w KW Nr [...] (obecnie KW Nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. była faktycznie zajęta pod drogę publiczną.
Uznając zarzuty skarżącej za zasadne należy stwierdzić, iż organ pierwszej instancji wydając decyzję, która następnie została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, nie wyjaśnił w jakich granicach nastąpiło nadanie ul [...] w R. kategorii drogi publicznej. W toku postępowania administracyjnego wykazano jedynie, że istnieje mapa przedstawiająca przebieg ul. [...] na dzień 12 grudnia 1998 r. posiadająca zapis, iż przebieg ten jest zgodny z wykazem ewidencyjnym do załącznika nr [...] Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] września 1986 r., jednak nie zostało ustalone na podstawie jakiego dokumentu przebieg ten został ustalony. Z akt sprawy (mapa i wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 1988 r.) natomiast wynika, że ul. [...] stanowi działkę ewidencyjną nr [...], a jako droga użytkowana faktycznie w terenie jest wydzielona przedmiotowa działka nr [...] (wyłożona płytami betonowymi).
Taki przebieg drogi publicznej potwierdzony został w decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] października 2001 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - m. in. działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania Miasta R., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 2000 r.). Tym samym organ potwierdził, że przebieg tymczasowej drogi - ul. [...] jest niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, według którego drogą publiczną ul. [...] stanowi dz. ew. nr [...].
Należy podkreślić, iż organ powinien w przedmiotowej sprawie wziąć pod uwagę mapę dla celów prawnych i akta księgi wieczystej, z których to dokumentów powinien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić położenie ul. [...]. Z dokumentów zaś zgromadzonych w przedmiotowej sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny, że ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była drogą publiczną o takim samym położeniu jak w roku 1986 r., kiedy to została zaliczona do kategorii dróg publicznych.
Ponadto organ w odpowiedzi na skargę sam stwierdził, że "w okolicy działki nr [...] ul. [...] miała nieco inny przebieg", jednakże nie wykazał, jaki był to dokładnie przebieg. Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w przedmiotowej sprawie nie ma to znaczenia, bowiem organ mógł nabyć na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. tylko drogę publiczną
Dlatego do czasu ustalenia przez organ prawidłowego przebiegu drogi ul. [...], Sąd nie może zbadać, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r.
W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien wyjaśnić okoliczności, od których ustalenia zależy wydanie prawidłowej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności gruntu na Skarb Państwa lub jak w przedmiotowej sprawie na jednostkę samorządu terytorialnego.
W rozpoznawanej sprawie organy orzekające uchybiły przepisom art. 7, 77 ust. 1 k.p.a. poprzez niezgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.