Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C. i M. M., reprezentowanych przez r.pr. A. D., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1951 r., nr L. dz. [...] odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], dz. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] maja 1951 r., nr L. dz. [...] Prezydium Rady Narodowej w W., działając na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej powołany jako "dekret", odmówiło dotychczasowemu właścicielowi H. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] ozn. nr hip. [...], działka nr [...] z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielenie nieruchomości do zagospodarowania inwestorowi publicznemu, jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Obecnie działka nr [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] będących własnością Skarbu Państwa, przy czym grunt działki nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na tej działce oraz w skład działki ewid. nr [...] stanowiącej mienie komunalne.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z dnia [...] maja 1951 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], wystąpili następcy prawni H. S. – tj. J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C. i M. M. Następstwo prawne organ ustalił na podstawie postanowień: Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] lipca 1967 r., sygn. akt [...]; Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 1979 r., sygn. akt [...]; Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] maja 1987 r., sygn. akt [...]; Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1989 r., sygn. akt [...]; Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] listopada 1996 r., sygn. akt [...] i Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...]).
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1951 r., nr L. dz. [...] w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...].
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C. i M. M., reprezentowani przez r.pr. A. D., zarzucając organowi nadzoru, iż przy rozpatrywaniu sprawy zachował się jak orzekający w sprawie, a nie jak organ kasacyjny.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2011 r.
W toku postępowania nadzorczego Minister ustalił, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego z dnia [...] maja 1951 r., dla nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalony w dniu [...] października 1948 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którym teren nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczony został pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców obszaru objętego planem.
Według powyższego planu, nieruchomość [...] położona przy ul. [...] znajdowała się w granicach obszaru przewidzianego pod budownictwo społeczne i w tym też zakresie – w ocenie organu – należy odczytywać szczegółową funkcję przepisaną dla nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Tak więc, zdaniem Ministra, mające powstać na terenie przedmiotowej nieruchomości budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, obiekty kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe oraz postoje powinny służyć ogółowi mieszkańców zespołu budynków spełniających kryteria budownictwa mieszkaniowego społecznego.
Następnie Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), obowiązującego w dacie sporządzenia w/w planu Nr [...] z 1948 r., plany miejscowe ustalają przeznaczenie terenów na: zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, kultu religijnego, wojskowe oraz inne. Powołując się na komentarz Gustawa Szymkiewicza (Prawo budowlane i zagospodarowanie przestrzenne oraz odbudowa, Warszawa 1947 r.) do art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) organ stwierdził, że w/w przepis dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. nie określał, co należy rozumieć przez budownictwo społeczne, "należy przypuszczać, że chodzi tu o budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie i Państwo), oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym np. spółdzielnie".
Tym samym, w ocenie Ministra, to gmina, organizacje i instytucje o charakterze społecznym, ewentualnie Państwo odpowiedzialne były za zaspokajanie potrzeb bytowych mieszkańców miast, a także zobowiązane do realizacji zadań z zakresu budownictwa społecznego. Działalność tych instytucji nastawiona była na użyteczność ogólną, powszechną, dostępną każdemu nie zaś na użyteczność indywidualną, zarezerwowaną dla wybranych jednostek. Stąd też w niniejszej sprawie były właściciel nie był w stanie, jako osoba prywatna, zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, zgodnie z postanowieniami planu.
Zdaniem Ministra nie można zatem stwierdzić, iż powód odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości zawarty w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] maja 1951 r. nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym w dacie jego wydania planie zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości znajdują się dokumenty potwierdzające, iż sporny teren został przekazany w zarząd i użytkowanie Zakładowi [...] w W. jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego, co należy ocenić jako konsekwencję realizacji funkcji zapisanej w planie zabudowy. Zakłady [...] były zaś podmiotem mającym na celu ogólną użyteczność, były podmiotem odpowiedzialnym za wyodrębniony przez ustawodawcę rodzaj budownictwa - budownictwo społeczne.
Organ II instancji wskazał jednocześnie, że orzeczenie dekretowe, choć powołujące się na opracowywany plan, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie można temu naruszeniu przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Jak podkreślił Minister, brak wskazania w kwestionowanym orzeczeniu dekretowym planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, nie może stanowić podstawy do domniemania nielegalności w/w orzeczenia, bowiem każdy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo lokalne dla terenów objętych, a to oznacza, że jego treść nie podlega dowodzeniu i nie było konieczności wskazywania go, gdyż jako przepis prawa był on powszechny i ogólnie dostępny.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, iż choć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie stwarza prawnej podstawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, a co za tym idzie w postępowaniu tym nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie jak w postępowaniu zwyczajnym, to nie zwalnia to jednak organu nadzorczego od obowiązku przeprowadzenia w ramach postępowania nadzwyczajnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy zachodziły podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia jak w decyzji dotychczasowej, a jeśli zaś decyzję tę wydano z naruszeniem prawa do określenia, czy naruszenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa. Skoro więc w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1951 r. stwierdzono niezwykle ogólnie, że "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego" to takie stanowisko, mając na względzie materiał dowodowy jakim dysponował organ, winno zostać zweryfikowane przez organ nadzoru w ramach postępowania nieważnościowego.
Tym samym w przedmiotowej sprawie organ nadzoru był zobowiązany ustalić, jakie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Celem przeprowadzenia tej kwerendy było ustalenie, czy w dacie wydania orzeczenia stan prawny umożliwiał dotychczasowemu właścicielowi przyznanie prawa własności czasowej. W ocenie Ministra wynika z niej jednoznacznie, iż nie było możliwe pogodzenie dalszego korzystania z nieruchomości przez byłego właściciela z przeznaczeniem według planu zagospodarowania, co przesądziło o tym, iż orzeczenie dekretowe w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], nie naruszyło w sposób rażący przepisów prawa.
Jednocześnie organ stwierdził, że nie zaistniały inne przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 Kpa, uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] maja 1951 r.
Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. G., M. J., R. K., A. K., M. R., Z. C. i M. M., reprezentowani przez r. pr. A. D. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu nie zachodziła przesłanka (rażące naruszenie prawa) do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] maja 1951 r. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] i [...], podczas gdy samo niewyjaśnienie w w/w orzeczeniu z dnia [...] maja 1951 r., jakie przeznaczenie ma nieruchomość w planie zabudowy i oparcie się w tym przedmiocie jedynie na planie zagospodarowania przestrzennego będącego dopiero w opracowywaniu, rażąco naruszyło art. 7 ust. 2 dekretu, a zatem orzeczenie dekretowe wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji;
- 2. naruszenie art. 156 i nast. Kpa poprzez dokonanie przez Ministra Infrastruktury, a następnie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nowych ustaleń faktycznych w sprawie, podczas gdy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie jest uprawniony do dokonywania żadnych nowych ustaleń faktycznych, w oparciu o które mogłaby zostać wydana decyzja merytoryczna po stwierdzeniu nieważności, a jedynie bada prawidłowość kwestionowanej decyzji w kontekście przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa;
- 3. art. 7 ust. 2 dekretu, zgodnie z którym gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosku właściciela gruntu o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, poprzez dowolne, niczym niepoparte przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości pod "zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego wraz z terenami przeznaczonymi pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, współżycia społecznego, na cele kulturalne, oświatowe i zaopatrzenia, garaże zbiorowe i postoje niezbędne dla mieszkańców" nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, a w konsekwencji poprzez bezpodstawne, niczym niepoparte i nieuzasadnione stanowisko, że – nawet jeżeli organ, który wydał kwestionowane orzeczenie administracyjne, nie ustalił aktualnego na datę wydania tego orzeczenia, przeznaczenia nieruchomości – to jego decyzja była prawidłowa, gdyż przeznaczenie nieruchomości na w/w cele wykluczało możliwość korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.
Wobec tak postawionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1951 r. odmówiono dawnemu właścicielowi nieruchomości dekretowej przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] ozn. nr hip [...], powołując się na opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, według którego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było określone jako społeczne budownictwo mieszkaniowe i przydzielenie nieruchomości do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Dekret z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy w art. 7 ust. 2 jasno sformułował przesłanki, które muszą zaistnieć by organ mógł odmówić przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Stosownie do treści powołanego przepisu odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej była dopuszczalna tylko wówczas, gdy organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu.
Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi być traktowana jako rażąco naruszające prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (np. wyrok NSA z 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1322/05). Decydującym zatem o rozpatrzeniu wniosku dekretowego jest zawsze plan obowiązujący w dacie wydania orzeczenia na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.
W rozpoznawanej sprawie wynika z ustaleń organu nadzoru, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia z [...] maja 1951 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalony w dniu [...] października 1948 roku, zatem zgodnie z postanowieniami tego planu organ dekretowy winien był rozstrzygnąć o żądaniu zgłoszonym we wniosku dekretowym. Z treści uzasadnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1951 r., wynika, że powodem wydania negatywnego rozstrzygnięcia było to, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Zestawienie motywów rozstrzygnięcia orzeczenia administracyjnego z treścią przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
Przepis art. 7 ust. 2 wymagał bowiem, aby organ dekretowy przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia na dzień wydania orzeczenia: 1) w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzysta z gruntu;
2) jaki plan zagospodarowania przestrzennego ma moc obowiązującą i jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla terenu objętego wnioskiem. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności dawało organowi dekretowemu podstawę do oceny, czy konkretne zapisy części tekstowej i graficznej planu uniemożliwiają przeddekretowemu właścicielowi gruntu dalsze z niego korzystanie. Z treści orzeczenia dekretowego oraz z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził wymagane przepisami ówcześnie obowiązującej procedury postępowanie mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście wskazanych wyżej przesłanek materialnoprawnych (art. 47 ust. 1 rozp. Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem – Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a następnie dokonał swobodnej oceny wyników postępowania dowodowego (art. 50 rozp.) i dał temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (art. 75 ust. 2 rozp.). Sąd zwraca uwagę, że celem postępowania nadzorczego jest ocena legalności konkretnej decyzji – orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1951 r., którym w indywidualnej sprawie odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Celem tego postępowania nie było dokonanie- tak jak to uczynił Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ponownej oceny merytorycznej wniosku dekretowego (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1096/10, opub. CBOSA). W niniejszej sprawie zadanie organów nadzoru nie polegało na dokonaniu rekonstrukcji pewnej sytuacji prowizorycznej celem ustalenia – jakie byłoby rozstrzygnięcie, gdyby organ dekretowy prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Wobec tego stanowisko Ministra, że samo powołanie się na opracowywany plan w przedmiotowej sprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż powód odmowy przyznania własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości zawarty w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] maja 1951 r. znajduje potwierdzenie w obowiązującym w dacie jego wydania planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 1948 r. jest nie do zaakceptowania. Z akt administracyjnych bez wątpliwości wynika, że organ dekretowy oparł się wyłącznie na przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo wypowiada się w zasadzie jednolicie, że za przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] nie można uznać ustaleń opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan opracowywany nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie projektem takiego planu. Przepis art. 7 dekretu dopuszczał możliwość wydania decyzji odmownej, gdy korzystanie z gruntu pozostawałoby w sprzeczności z planem zabudowania, a nie z jego projektem. Niewyjaśnienie zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, jakie przeznaczenie miała nieruchomość w planie i oparcie się w tym względzie na planie zagospodarowania przestrzennego będącego dopiero w opracowywaniu, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Takie stanowisko przedstawił NSA m. in. w wyrokach: z 25.05.2011 r. sygn. akt I OSK1096/10, z 21.12. 1999 r. IV SA 1082/99, z 10.03 2003 r. sygn. akt I SA 2062/01 oraz WSA w Warszawie m.in. w wyrokach: z 15.07.2005 r. sygn. akt I SA 2483/03, z 26.08.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 137/05, z 27.05.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 97/10, z 28.01.2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1443/09. Rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak stwierdzenie więc zaskarżoną decyzją nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] maja 1951 r., stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ dekretowy bowiem nie wskazał w kontrolowanym orzeczeniu dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego, nie odniósł się do planu obowiązującego i rozstrzygnięcie swoje oparł na ustaleniach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca naruszają prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu oraz ustali czy w sprawie winien mieć zastosowanie art. 156 § 2 kpa.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.