Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w pkt 1 ustalił odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiący własność Skarbu Państwa, zajęty pod drogę publiczną (krajową) ulicę [...] w wysokości [...] zł, w pkt 2 przyznał ustalone w punkcie pierwszym odszkodowanie na rzecz K. J.Z. w udziale ½ części w kwocie w wysokości [...] zł, w pkt 3 do wypłaty tak ustalonego odszkodowania zobowiązał Prezydent W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa, w pkt 4 stwierdził, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na konto wskazane przez K. Z. w oświadczeniu z dnia 23 stycznia 2013 r.
Prezydent W. rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Organ wyjaśnił, że właścicielem działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była J. D. Z. Ponieważ w dniu 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy W., to w dniu śmierci J.Z., tj. w dniu 30 października 2000 r. nie mogła wchodzić w skład gospodarstwa rolnego, a w związku z powyższym uprawnionym do otrzymania odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość stał się K.J.W.Z. w udziale ½ oraz M. M. A. Z. w udziale ½. Z kolei M. M. A. Z. nie złożył wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. Z., który zakwestionował prawidłowość ustalenia odszkodowania za udział ½ części nieruchomości twierdząc, że był właścicielem całej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Wojewody [...], skoro w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa własności spornej nieruchomości, ustalono na dzień 31 grudnia 1998 r. właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, to ustaleń takich nie prowadzi się ponownie na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania za tę nieruchomość.
Ponadto, z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] wynika, że właścicielem nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] był K.J.W.Z. Wojewoda [...] wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien ustalić stan faktyczny i prawny sprawy, właściciela nieruchomości i w sposób prawidłowy określi właściwy przedmiot sprawy.
Ponadto, w ocenie Wojewody [...] operat szacunkowy, będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania budzi wątpliwości.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] stała się przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie
- 1) przepisów postępowania:
- a) art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta W. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie ma konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
- b) art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania,
- c) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji w całości i w tym zakresie brak orzeczenie co do istoty,
- d) art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez błędne przyjęcie "decyzja została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana", podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, że w deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] został wskazany właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci pisma z dnia 9 czerwca 2014 r. rzeczoznawcy majątkowego Z. K. dotyczącego ustosunkowania się do uwag do operatu szacunkowego zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. W ocenie skarżącego przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik uczestnika postępowania pismem z dnia 12 stycznia 2015 r. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. oddalił wniosek dowodowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niedopuszczalna.
Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Warunkiem dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu w myśl art. 50 § 1 lub 2 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia.
W orzecznictwie sądowym ukształtowanym na tle ustawy z dnia 14 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (por.: uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego.
Wobec identycznego rozwiązania przyjętego w art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie powiązania uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z posiadaniem interesu prawnego pogląd reprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nadal obowiązujący wskazując, że skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji niemający z zasady legitymacji skargowej podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 – Lex nr 171164, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt FSK 2631/04 – Lex nr 236287, wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 804/07 – Lex nr 542010, postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 342/07 – Lex nr 453873). Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez ten organ w charakterze strony w tym postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym.
Pogląd ten prezentowany jest również w doktrynie prawa administracyjnego (v. J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik [i in.], Kraków 2001, s. 721 i n.; T. Woś, glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Sam. Teryt. 2004, nr 12, s. 79; M. Stahl, glosa do wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., OSK 301/04, OSP 2005, z. 2, s. 72). Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139) uznając, że przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP (vide: A. Kabat w Komentarzu do art. 50 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Lex 2011).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentującego Skarb Państwa jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ustalił rzecz K. J. Z. odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę krajową stanowiący własność Skarbu Państwa i zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta W. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa.
Zatem organ, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaskarżył decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym. Wobec czego należy stwierdzić, że skarga ta jest niedopuszczalna, bowiem wniósł ją organ administracji publicznej, a nie podmiot, określony w art. 50 § 1 p.p.s.a. Przy czym również inne ustawy nie przyznają temu organowi prawa do wniesienia skargi (art. 50 § 2). Odmienna ocena prawna stanowiłaby o bezskuteczności orzeczenia wydanego w toku instancji administracyjnej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż skarżącym nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania aktu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09). Organ administracji publicznej wydający decyzję (postanowienie) w sprawie administracyjnej nie działa bowiem jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tak więc Prezydent W. w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji. Skoro na podstawie przepisów art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 9 lit. b¹ i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji był Prezydent W. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (działający jako starosta), to nie można uznać, że organ ten może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, a następnie podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne.
Jak już wcześniej wskazano, stosownie do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze postanowienia lub decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy czy porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez ten organ w innej roli w tym postępowaniu administracyjnym, jak też wyłącza możliwość kwestionowania decyzji organu II instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Wydanie przez Prezydenta W. jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (starosta) decyzji ustalającej odszkodowanie wyłącza zatem możliwość kwestionowania przez Prezydenta W. jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (starosta reprezentujący Skarb Państwa) decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w punkcie 1 postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w punkcie 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.