Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], którą w pkt.1 zezwolono na dokonanie remontu i częściową przebudowę budynku szeregowego położonego w W. przy ul. [...] 13, w pkt 2 zaś odmówił pozwolenia na powiększenie ostatniej kondygnacji oraz okien parteru i ostatniej kondygnacji.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 31 stycznia 2007r. I. i P. A. zwrócili się do Stołecznego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na remont i częściową przebudowę budynku położonego w W. przy ul. [...] 13 na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], znajdującego się na obszarze "[...] Historycznego" wpisanego do rejestru pod nr [...] na mocy decyzji z dnia [...] września 1980 r. Prace w budynku polegać miały na remoncie i przebudowie w zakresie przywrócenia elewacji frontowej do pierwotnego układu, częściowej zabudowy tarasu na poddaszu, wymianie dachu i powiększeniu otworu okiennego w elewacji ogrodowej. Do wniosku dołączony został – projekt architektoniczny, autorstwa architektów Z. R., A. J. i K. K..
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] [...] Konserwator Zabytków działając z upoważnienia Prezydenta W., orzekł w pkt. 1 o pozwoleniu I. i P. A. na dokonanie remontu i częściowej przebudowy budynku szeregowego poprzez:
- - likwidacją wtórnie wykonanego wejścia do piwnicy w elewacji głównej i zmniejszenie okna do stanu pierwotnego, sprzed przebudowy w latach 60 – tych XX wieku;
- - zastąpienie stropodachu nowym o identycznych jak w obecnym stropodachu spadku i wysokości ponad posadzką ostatniej kondygnacji budynku;
- - wprowadzenie tarasu na poziomie parteru, od strony ogrodu.
W pkt. 2 ww. decyzji organ nie zezwolił na:
- - powiększenie powierzchni ostatniej kondygnacji poprzez zmniejszenie wielkości tarasu zgodnie z przedłożoną dokumentacją;
- - powiększenie okien parteru i w ostatniej kondygnacji od strony elewacji ogrodowej do rozmiarów przewidzianych w przedłożonym projekcie.
W uzasadnieniu decyzji [...] Konserwator Zabytków wskazał, że przedmiotowy budynek stanowi segment, zaprojektowany i zrealizowany w 1931 r. przez B. P. dla spółdzielni "[...]". W realizowanym projekcie P. zastosowano charakterystyczne rozwiązania poddasza: dach o minimalnym spadku, cofnięty od strony elewacji ogrodowej, poprzedzony obszernym tarasem, zamkniętym delikatną balustradą. Zdaniem organu, projekt dołączony do wniosku inwestora "przywraca pierwotny układ elewacji przez likwidację wejścia do piwnic i wprowadzenie okien o wymiarach zbliżonych do okien pierwotnych; również wprowadzenie tarasu od strony elewacji ogrodowej jest z konserwatorskiego punktu widzenia dopuszczalne". W pozostałym zaś zakresie planowanych prac, projekt "zbyt agresywnie" ingeruje w substancję zabytku; zabudowa tarasu przyczyniłaby się do zniszczenia pierwotnej koncepcji autorskiej budynku, a wprowadzenie w elewacji ogrodowej nowych wielkich okien na parterze i w ostatniej kondygnacji budynku, zmieni całkowicie jej charakter, zaś sam budynek będzie wyróżniał spośród pozostałej zabudowy szeregowej. [...] Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji powołał się także na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] Historycznego na którym znajduje się przedmiotowy budynek oraz opinię specjalistyczną Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] maja 2006 r. opracowaną na potrzeby postępowania prowadzonego w sprawie uzgodnienia, których zapisy nie pozwoliły na wydanie decyzji zgodnej w całości z oczekiwaniami wnioskodawców.
Odwołanie od ww. decyzji złożyli I. i P. A. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 1 Kpa., a także art. 6 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W wyniku rozpoznania odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków dnia [...] listopada 2007 r. wskazując, iż orzeczenie organu pierwszej instancji jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków oraz doktryną konserwatorską. Minister wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podkreślił, że bezspornym jest, iż nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze "[...] Historycznego" (układ ulic i zabudowa) wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] września 1980 r. pod numerem rejestru [...]. Podstawową wartość obszaru objętego ochroną konserwatorską tworzą poszczególne kolonie i osiedla [...], stanowiące jednolite, zamknięte całości, dające obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX wieku.
Zabytek ten podlega ochronie jako układ urbanistyczny i zespół zabudowy. Organ podkreślił, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego zespołu budowlanego powoduje w konsekwencji objęcie ochroną elementów tworzących ten zespół i układ, bez względu na to czy elementy te są wpisane do rejestru. Ochronie konserwatorskiej podlegają bowiem relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, historyczna funkcja miasta oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. Zarzut skarżących naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit.b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest zatem całkowicie bezpodstawny.
Podobnie organ nie zgodził się z zarzutami skarżących dotyczących naruszenia art. art. 124 § 1 i art. 7 kpa. W ocenie organów istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji, postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności.
Minister zgodził się ze skarżącymi, że wzdłuż ul. [...] klika segmentów zostało już przebudowanych. Podkreślił jednak, że przebudowa ta miała miejsce zanim wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części [...] Historycznego opracowany dla jednostki terenowej [...] przyjęty na mocy uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], który w § 58 ust. 3 pkt 2 lit c zakazywał rozbudowy budynku przez dobudowę nowych pomieszczeń. Jednocześnie organ podkreślił, że [...] Konserwator Zabytków słusznie przywołał w postępowaniu opinię specjalistyczną Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] maja 2006 r. Zarzut skarżących, że opinia nie pokrywa się zakresem prac, objętych wnioskiem rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu nie jest zasadny, gdyż nadal aktualny jest zamiar skarżących zwiększenia powierzchni użytkowej w partii poddasza kosztem tarasu na dachu drugiej kondygnacji budynku, a także nadal planowane jest powiększenie okien parteru i w ostatniej kondygnacji od strony elewacji ogrodowej, co w dalszym ciągu pozostaje w sprzeczności z zapisami ww. opinii.
Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie I. i P. A. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucili, że żaden z organów nie wyjaśnił, dlaczego w identycznych sprawach i przy zgodności planowanej przebudowy z planem zagospodarowania przestrzennego wydaje się diametralnie różne rozstrzygnięcia. Z nieznanych dla skarżących przyczyn akceptowane są projekty rozbudowy takich samych budynków szeregowych mieszczących się przy ul. [...], natomiast w ich przypadku odmawia się pozwolenia na przebudowę, w takim zakresie w jakim dokonano rozbudowy sąsiednich budynków.
Skarżący wskazali, że budynek będący ich własnością jest jednym z wielu niegdyś takich samych budynków usytuowanych w zabudowie szeregowej. W części budynków dokonano między innymi zabudowy tarasów i przebudowy otworów okiennych, zmieniających wygląd elewacji ogrodowej, przez co nie mogą zgodzić się z ograniczeniem możliwości przebudowy ich budynku. Działanie organów narusza zatem konstytucyjną zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 konstytucji RP) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa.). W ocenie skarżących organy nie dokonały właściwie zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Zdaniem skarżących planowany przez nich zakres prac nie jest niezgodny z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] Historycznego. Skoro bowiem według planu zagospodarowania przestrzennego zakazana jest rozbudowa budynku przez dobudowę nowych pomieszczeń, a zgodnie z przedłożonym przez skarżących planem przebudowy miała nastąpić jedynie rozbudowa już istniejącego pomieszczenia. Oczywistym jest, że wywody Ministra na temat rzekomych sprzecznych z planem zagospodarowania przestrzennego zmian form i gabarytów budynku należy uznać za całkowicie oderwane od meritum sprawy. Świadczy to tylko o nieznajomości zapisów planu przez organy wydające zaskarżone decyzje.
Powoływanie się organów na opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] maja 2006 r. jest w ocenie skarżących nadużyciem prawa w szczególności art. 77 i art. 80 Kpa. Po pierwsze projekt odnosi się do zupełnie innego projektu przebudowy przedmiotowego budynku, a po drugie opinia ta jest całkowicie oderwana od stanu faktycznego, gdyż budynki przy ul. [...] po licznych przebudowach już od dawna nie mają jednakowego rytmu elewacji.
Skarżący zarzucili ponadto, że przy ocenie materiału dowodowego organy pominęły za to przedstawione przez skarżących opracowanie przygotowane przez Pracownie Projektową J. i O., które wskazywało między innymi na fakt współgrania z istniejącymi budynkami na ulicy [...], szczególnie z sąsiednim budynkiem pod nr 15 oraz pismo Kierownika Pracowni Urbanistycznej [...] z biura Planowania Rozwoju W. z dnia 18 lipca 2007 r., będące wyjaśnieniem do interpretacji ustaleń właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący podnieśli także, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, księga wieczysta prowadzona dla ich nieruchomość winna zawierać wpis informujący o wpisaniu budynku do rejestru zabytków.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał skargę za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja zgodna jest zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również przepisami postępowania administracyjnego.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego budynek stanowiący własność I. i P. A. położony jest w W. przy ul. [...] 13 na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] i znajduje się na obszarze "[...] Historycznego" wpisanego do rejestru pod nr [...] na mocy decyzji z dnia [...] września 1980 r., Przedmiotowy budynek stanowi segment, zaprojektowany i zrealizowany w 1931 r. przez B. P. dla spółdzielni "[...]". Nie ulega wątpliwości, że zabytek ten podlega ochronie i opiece konserwatorskiej jako układ urbanistyczny i zespół zabudowy.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Opinia ta jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzje o określonej treści, nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczona cechą dowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności.
Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym – szczególnie jeśli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym. Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję oraz decyzje wydaną przez organ I instancji należy uznać, że nie naruszają one prawa. W rozpatrywanej sprawie działający z upoważnienia działający z upoważnienia Prezydenta [...] W. [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2007 roku odmówił w pkt II decyzji I. i P.A. na wykonanie remontu polegającego na powiększeniu ostatniej kondygnacji poprzez zmniejszenie wielkości tarasu oraz powiększenia okien parteru i ostatniej kondygnacji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzję taką organy motywowały zbyt agresywną ingerencją w substancję budynku, gdyż zabudowa tarasu przyczyniłaby się do zniszczenia pierwotnej koncepcji autorskiej budynku.
Natomiast wprowadzenie w elewacji ogrodowej dużych okien na parterze i ostatniej kondygnacji budynku zmieni całkowicie jej charakter. Jeszcze raz należy w tym miejscu podkreślić, że sąd nie może ingerować w merytoryczne uprawnienia organu, może tylko ocenić, czy jego działanie znajduje podstawę w przepisach prawa regulujących sposób załatwienia sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji rozważył zarówno interesy właściciela jak i interesy ogółu wynikające z konieczności ochrony dóbr kultury ochrony, dając w rezultacie przeprowadzonych rozważań pierwszeństwo potrzebom ochrony dóbr kultury. Organ prawidłowo wskazał przy tym przepisy prawa, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Całokształt postępowania odzwierciedlonego w aktach sprawy wskazuje, że zostały wnikliwie zbadane okoliczności faktyczne i prawne, a stanowisko zajęte w przedmiocie uzgodnienia planowanego remontu przedmiotowego budynku skarżących szczegółowo i wyczerpująco przedstawione.
Oznacza to, że organ administracji działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, prowadził to postępowanie i wydał rozstrzygniecie nie uchybiając przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7,77§1 i 80 kpa. Należy zauważyć ponadto, że plan miejscowy przewiduje na chronionym obszarze wpisanym do rejestru zabytków ograniczenia, jakie wynikają z przepisów prawa dotyczących ochrony zabytków.
Zdaniem sądu nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżących, że działania organów naruszyły konstytucyjną zasad równego traktowania przez władze publiczne (art.
32) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa.) przez odmowę pozwolenia na rozbudowę ich budynku w takim zakresie w jakim dokonano rozbudowy sąsiednich budynków, gdyż jak podały organy decyzje dotyczące innych budynków z zabudowy szeregowej wydane zostały zanim wszedł w życie powołany plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 października 2006 r. nr [...]. Oznacza to, że właściciele sąsiednich budynków mogli dokonywać rozbudowy budynków na innych zasadach przed dniem 25 października 2006 r. tj. dniem kiedy wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 października 2006.
Równocześnie wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja nie może być uznawana jako ograniczenie uprawnień właścicielskich, albowiem właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 k.c.). W przypadku zaś terenu objętego ochroną konserwatorską granicę tę wyznaczają przepisy art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i znajdują swój konkretny wyraz w zaskarżonej decyzji.
W ocenie sądu brak jest także podstaw do twierdzenia, że naruszone zostały przepisy art. 77 i art. 80 Kpa. Zdaniem sądu postępowanie dowodowe przeprowadzono zostało prawidłowo, prawidłowo też dokonano oceny zebranych dowodów. Zarzuty skarżących o złej interpretacji § 58 ust. 3 pkt. 2 lit. c powyższego planu zagospodarowania przestrzennego, nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Z załączonego do wniosku projektu wynika, że zamiarem inwestora była rozbudowa budynku przez dobudowanie nowego pomieszczenia, kosztem tarasu, istniejącego na dachu drugiej kondygnacji budynku. Termin "dobudowa nowego pomieszczenia" nie oznacza jedynie dobudowy pomieszczenia poza obrysem istniejącego budynku, a zatem obejmuje także dobudowę pomieszczenia w obrębie tego segmentu, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Działając zatem zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 1 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy słusznie odmówiły powiększenie powierzchni ostatniej kondygnacji poprzez zmniejszenie wielkości tarasu oraz powiększenia okien parteru i w ostatniej kondygnacji od strony elewacji ogrodowej do rozmiarów przewidzianych w przedłożonym przez skarżących projekcie wyjaśniając wcześniej w sposób właściwy wpływ projektowanych prac na zabytek czyli zespół urbanistyczno architektoniczny.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.