Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "kpa", po rozpatrzeniu zażalenia S. Ł. i M. Ł., dalej "Skarżących" na postanowienie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] w obr. [...] stanowiącej część działki ew. nr [...] oraz [...], dalej "nieruchomość", utrzymał je w mocy.
Organ stwierdził, że [...] stycznia 2019 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek Skarżących o zwrot działki [...] (powstałej z podziału działki [...]) o pow. [...] m2 oraz działki [...] (powstałej z podziału działki [...]) o pow. [...] m2 (obie działki położone przy ul. [...] w [...]).
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli S. Ł. i M. Ł..
Wojewoda [...] rozpoznając zażalenie wskazał na art. 61 a k.p.a. zgodnie z którym podanie wniesione przez osobę nie będącą stroną lub które z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, obliguje organ do wydania postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten stosuje się w sprawach oczywistych tj. takich kiedy nie ma konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego.
Zdaniem organu II instancji w sprawie zwrotu działek określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. jako działka [...] (powstała z podziału działki [...]) o pow. [...] m2 oraz działka [...] (powstała z podziału działki [...]) o pow. [...] m2 zaszła powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.
Wojewoda [...] wskazał, że w przedmiotowej sprawie wydano trzy ostateczne decyzje administracyjne:
- 1) decyzję nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., którą odmówiono zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 położonej w [...] położonej przy ul. [...] (decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1997 r.);
- 2) decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., którą umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe (decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2003r.);
- 3) decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą umorzono postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki ew. nr [...] i [...] z obr. [...] położonej w [...].
Wojewoda [...], na podstawie znajdującej się w aktach sprawy "Mapy do celów prawnych w skali 1:500 nieruchomości uregulowanej w [...] (dotyczącej działek ew. nr [...] oraz [...]) z projektowanym podziałem do celów postępowania o zwrot nieruchomości sporządzonej w czerwcu 2012 r., wskazał, że działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] (wskazane przez Skarżących) we wniosku o zwrot z dnia [...] stycznia 2019 r.) stanowią część działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] w stosunku do których zostały wydane trzy wyżej wymienione ostateczne decyzje administracyjne dotyczące tożsamego podmiotu, tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego sprawy.
Ponadto, z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby Skarżący wskazali nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania w/w decyzji, nieznane organowi, który wydał w/w decyzje, co mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł S. Ł. i M. Ł. wnosząc o uchylenie obu postanowień.
Zarzucili naruszenie:
- - art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 61 § 5 kpa poprzez brak wykazania, która przesłanka wskazana w tym przepisie została zastosowana (są dwie);
- - art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 §. 1, art., 8 kpa poprzez wadliwą ocenę stanu sprawy m.in. pominięcie innych stron postępowania w części, zmiany stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem, jak również pominięcie faktu, że nie jest prawdziwy opis nieruchomości wskazany w uzasadnieniu, gdyż nieruchomość objęta wnioskiem pozostaje w ich posiadaniu oraz pominięcie, że umorzenie postępowania nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a więc nie ma powagi rzeczy osądzonej;
- - art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 -3 Konstytucji poprzez zamknięcia sprawy formalnie bez uwzględnienia faktu niewykorzystania nieruchomości na cele rzekomego wywłaszczenia czy braku zapłaty odszkodowania.
W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61 a k.p.a. ma charakter formalny i oznacza, że organ po wstępnej analizie dochodzi do wniosku, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia lub brak wniosku uprawnionego podmiotu. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych (podanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną) lub przedmiotowych tj. wtedy gdy z "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte.
Organ, wbrew zarzutom skargi, wskazał, że mamy w tej sprawie do czynienia z drugim przypadkiem. Wynika to z tego, że wniosek o zwrot nieruchomości został już wcześniej rozstrzygnięty decyzją administracyjną tj. decyzją nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., którą odmówiono zwrotu nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 położonych w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. Następnie decyzją Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] września 2000 r. umorzono kolejne postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe gdyż dotyczące żądania zwrotu tylko części nieruchomości co do której wydano wcześniej decyzję odmowną.
Następnie kolejną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Starosty [...] m.in. umorzono postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] i [...], wskazując na ostateczne wcześniejsze rozpoznanie wniosku o zwrot. Organ w tamtej sprawie uznał, że nie ma znaczenia fakt rozwiązania użytkowania wieczystego co do działek [...] i [...], na którą to okoliczność powołują się skarżący obecnie. Organ wskazał, na art. 229 ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2010, poz. 651). Z którego wynika, że roszczenie o zwrot nie przysługuje gdy przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Obecnie rozpoznawany wniosek z [...] stycznia 2019 r. dotyczył zwrotu nieruchomości położonej w [...] w obr. [...] stanowiącej część działki ew. nr [...] oraz [...]. (obecnie działki nr ew. [...] i [...]). Jak wskazali sami skarżący działki te powstały z podziału działki [...] (działka [...]) i [...] (działka [...]). Nastąpiła, ich zdaniem, zmiana przedmiotowa gdyż doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego ze Spółdzielnią.
Treść tego wniosku wskazuje, że skarżący ograniczyli wniosek w zakresie powierzchni w stosunku do poprzednich żądań. Mamy jednak do czynienia ciągle z tą samą nieruchomością tyle że w okrojonym areale.
Dla tożsamości przedmiotowej, koniecznej do ustalenia czy mamy do czynienia z tym samym przedmiotem sprawy, nie ma znaczenia dalszy podział nieruchomości (wyodrębnienie innych działek z działek pierwotnych) ani to że, jak twierdzą skarżący, nieruchomość pozostaje w ich władaniu ani to, że rozwiązano umowę użytkowania wieczystego.
Skarżący przyznali w skardze, że poprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło działek znacznie większych. Ich zdaniem jedyną przeszkodą do zwrotu nieruchomości był fakt oddania ich w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Wywodzili, że [...] października 2010r. zmienił się stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem, gdyż na mocy aktu notarialnego rozwiązano umowę użytkowania wieczystego działek o nr [...] i [...]. Działki te powróciły do zasobu publicznego, co uzasadnia możliwość zwrotu.
Podkreślić należy, że wbrew wywodom skargi w decyzji [...] z [...] września 1996 r. podstawę odmowy zwrotu było przede wszystkim ustalenie, że teren wywłaszczonej nieruchomości został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Tylko dodatkowo wskazano na kwestię oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej jako okoliczność uniemożliwiającą zwrot.
Istotnie, jak wynika z aktu notarialnego z [...] października 2010 r. Rep [...] Nr [...] doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego co do działek nr ew. [...] i [...] z uwagi na niewykorzystywane na cele praw użytkowania wieczystego (pkt III ppkt 3 aktu). Jak natomiast wskazano w decyzji [...] roszczenie o zwrot nie przysługuje ponieważ z mocy art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 t.j.), dalej "ugn" oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości oraz ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.).
Analiza treści wszystkich ww. decyzji administracyjnych wskazuje zatem, że z uwagi na ostateczne rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości i treść art. 229 ugn, nie może być prowadzone ponowne postępowania administracyjne w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
Na marginesie wskazać można, że przepis art. 229 ugn ma zastosowanie gdy nieruchomość został sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy Późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości lub jej części nie mają znaczenia skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało. (p. wyrok WSA w Gdańsku z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 878/18, LEX nr 2651808).
Dlatego, mimo dość lakonicznego uzasadnienia decyzji, ostatecznie rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania o zwrot nieruchomości jest zgodne z prawem. Nie tylko, że mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata) ale i brakiem przedmiotu rozstrzygnięcia z uwagi na nie przysługiwanie roszczenia, co zostało przesądzone we wcześniejszych decyzjach.
Sąd nie podziela wywodów skargi, że nie mamy do czynienia z tymi samymi stronami postępowania ponieważ Skarżący weszli w prawa i obowiązki swej poprzedniczki prawnej.
Organ do którego skierowano wniosek dokonywał wyłącznie czynności mających na celu ustalenie czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego a więc wyłącznie czynności o charakterze formalnym. W tym aspekcie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego.
Konkludując, w ocenie Sądu organ w sposób wystarczający poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ustalenia tego rodzaju były oczywiste gdyż wynikały z treści decyzji administracyjnych którymi organ był związany i nie wymagały złożonych ustaleń faktycznych, co obligowało organ do zastosowania art. 61 a § 1 K.p.a.
W związku z tym sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania administracyjnego także w świetle wskazywanych przez skarżących norm konstytucyjnych.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.