Uzasadnienie
A. Z. (dalej, jako: skarżący) wniósł o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Siedlcach z dnia 14 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2021 r. A.Z., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z trwale niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem: S.Z., ur. [...] września 1940 r.
Decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. nr GOPS.4352.45.02.2022, działającego z upoważnienia Wójta Gminy P., Kierownika GOPS, odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej, jako: u.ś.r.). na osobę: Z. S., ur. 1940-09-[...], ponieważ nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 b tej ustawy, tj. niepełnosprawność S. Z. nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Skarżący odwołał się od tej decyzji.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 3 i ust. 5 oraz art. 17b, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i ust. 4 u.ś.r. Następnie organ podniósł, że postępowanie w sprawie wszczął wniosek A.Z. z dnia 29 grudnia 2021 r., którym zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad całkowicie niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem – S. Z. Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że skarżący sprawował opiekę nad ojcem, który wymagał stałego wsparcia przy czynnościach bytowych w związku z całkowitą niezdolnością do samodzielnej egzystencji (wywiad rodzinny z dnia 17 stycznia 2022 r.).
Skarżący oświadczył, że zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 29 grudnia 2021 r. S. Z. na podstawie Wypisu z treści Orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w S. z dnia 20 czerwca 2012 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do samodzielnej egzystencji. Zmarł 16 kwietnia 2022 r. S.Z. był wdowcem.
W ocenie Kolegium w tej sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uzasadniona brakiem spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 i podniosło, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym, ma obowiązek zbadać, czy skarżący jako wnioskodawca, spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W ocenie Kolegium fakt, iż nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności S. Z., nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Dalej Kolegium wskazało, że charakter pierwotny i podstawowy dla oceny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma przesłanka zaprzestania, bądź niepodejmowania pracy zawodowej. Podstawową przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad bliską osobą, o określonym stopniu niepełnosprawności. Powyższe odnosi się także do rolników, dla których podstawowym warunkiem przyznania świadczenia jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego - art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Jeżeli nie występuje podstawowa przesłanka przyznania świadczenia w postaci związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej (w tym przypadku zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego), a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wszelkie pozostałe przesłanki tracą w istocie znaczenie.
Dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r. oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona w uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Kolegium podkreśliło, że ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być stosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawdą oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie sposób racjonalnie pogodzić twierdzenia skarżącego o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. 11,99 ha (oświadczenie z dnia 17 stycznia 2022 r.) z oświadczeniem zarówno skarżącego, jak i jego żony z dnia 10 maja 2022 r., która wyjaśniła, że pracuje w gospodarstwie męża.
Skarżący pobierał również płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Powyższe potwierdził skarżący w oświadczeniu z dnia 17 stycznia 2022 r. Ponadto skoro trwała niezdolność ojca skarżącego do pracy w gospodarstwie rolnym datowała się od 20 czerwca 2012 r., a skarżący według oświadczenia zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego dopiero od 29 grudnia 2021 r., oznacza, zdaniem organu, brak związku między koniecznością sprawowanej opieki i zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego. Innymi słowy nie kwestionując faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, co wynika z obowiązku alimentacyjnego, opieka ta nie stanowiła przeszkody w prowadzeniu przez skarżącego gospodarstwa rolnego od dnia 20 czerwca 2012 r.
Dalej Kolegium podniosło, że specyfika pracy w gospodarstwie rolnym jest zupełnie innego rodzaju niż zatrudnienie na podstawie stosunku pracy. Nie deprecjonując trudów pracy rolnika i szerokiego zakresu czynności, jakie musi wykonać w swoim gospodarstwie, nie sposób z drugiej strony zaprzeczyć, że w odróżnieniu od pracownika "etatowego" rolnik samodzielnie dysponuje swoim czasem. Z niespornych ustaleń wynika, że skarżący zamieszkiwał z żoną i niepełnosprawnym ojcem, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe. Domownicy zapewniają sobie wzajemną pomoc w różnych czynnościach życia codziennego, w tym żona pomaga w prowadzeniu gospodarstwa domowego i rolnego.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację związaną z przesłanką sprawowania stałej i ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w jego decyzji. Otóż regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności ojca skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Za w pełni prawidłowe uznać zatem należy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie błędnego nieuwzględnienia przez organ I instancji skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;
- 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.
Z kolei zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 u.ś.r.).
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organ powinien dokonać ustalenia, czy skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem treści art. 80 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a., a zatem ocenić, czy okoliczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego została udowodniona w oparciu o całokształt dowodów zgromadzonych w toku postępowania. W ocenie Kolegium skarżący nie wykazał, aby doszło do zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, ponieważ sprzeczne są zdaniem organu oświadczenia skarżącego o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. 11,99 ha (oświadczenie z dnia 17 stycznia 2022 r.) z oświadczeniem zarówno skarżącego, jak i jego żony z dnia 10 maja 2022 r., która wyjaśniła, że pracuje w gospodarstwie męża. Kolegium ustaliło też, że skarżący pobierał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej.
W ocenie Sądu ustalenia organu odwoławczego zostały dokonane w omawianym zakresie z pominięciem wyjaśnień i oświadczeń skarżącego oraz z pominięciem treści wywiadu środowiskowego, a zatem bez uwzględnienia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący oświadczył, iż zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w tym gospodarstwie z dniem 29 grudnia 2021 r. (oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań). Jest to spójne z oświadczeniem skarżącego z dnia 17 stycznia 2022 r., w który wyjaśnił, że dotychczas gospodarstwo prowadził jednak w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia ojca musiał zaprzestać tej działalności, zaopiekować się ojcem, a obowiązki w gospodarstwie rolnym przejęła jego żona. Potwierdza to oświadczenie żony skarżącego z dnia 10 maja 2022 r., która wyjaśniła, że pracuje w gospodarstwie męża. Taki stan rzecz potwierdził nadto pracownik socjalny, który przeprowadzał wywiad środowiskowy w dniu 17 stycznia 2022 r. Podnieść należy, że czym innym jest praca w gospodarstwie rolnym (jego prowadzenie), a czym innym bycie właścicielem tego gospodarstwa.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w 2021 r., skarżący w swoim gospodarstwie pracował, o czym świadczy to, że w 2021 r. pobierał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz uzyskał zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Tym niemniej skarżący oświadczył, że dopiero z dniem 29 grudnia 2021 r. zaprzestał pracy w gospodarstwie. To z kolei oznacza, że okoliczności istotne dla oceny czy skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje należy odnieść do zdarzeń mających miejsce od tej daty. Niezasadne jest w związku z tym stanowisko organu, że skoro niezdolność ojca skarżącego do pracy w gospodarstwie rolnym datowała się od 20 czerwca 2012 r., a skarżący zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego dopiero od 29 grudnia 2021 r., to oznacza brak związku między koniecznością sprawowanej opieki i zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Skarżący oświadczył, że stan zdrowia ojca pogorszył się (mimo już dotychczas złego) i w związku z tym musiał przejąć stałą i ciągłą opiekę nad ojcem, a tym samym zrezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym. Mając na uwadze fakt, iż ojciec skarżącego zmarł [...] kwietnia 2022 r. twierdzenia skarżącego wydają się prawdopodobne i spójne z materiałem dowodowym sprawy.
Podkreślić należy, że o dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20).
Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu organ przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przyjmując, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Ponownie rozpatrując sprawę, organy ocenią w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 tej ustawy, orzekł jak w sentencji. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.