Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. Z., decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2019 r. Prezydent [...] ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony M. Z. od [...] czerwca 2015 r. do [...] marca 2017 r. w wysokości [...] zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] przyznał M. Z. zasiłek pielęgnacyjny od [...] października 2009 r. bezterminowo. W kwietniu 2017 r. do organu wpłynęło pismo [...] informujące, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do dodatku pielęgnacyjnego od [...] czerwca 2015 r.
Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) – dalej zwanej "uśr" zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, o czym wnioskodawca został pouczony przy składaniu wniosku o zasiłek pielęgnacyjny.
Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
W konsekwencji organ I instancji uznał, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony od [...] czerwca 2015 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane.
Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła M. Z.. Skarżąca podniosła, że nie miała świadomości utraty uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2019 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2019 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 uśr zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 16 ust. 7 i 8 uśr osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.
Kolegium zauważyło, że art. 16 ust. 7 i 8 zostały dodane ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302), która stanowi w art. 7, że do postępowań w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego nienależnie pobranego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 2 i art. 3 pkt 2, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Powołane art. 2 i art. 3 pkt 2 ustawy nowelizującej weszły w życie 4 marca 2016 r., a zatem postępowania w sprawie zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego pobranego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, mogły być prowadzone tylko wówczas, gdy zostały wszczęte i niezakończone przed 4 marca 2016 r.
W ocenie organu odwoławczego gdyby przyjąć, że pomimo dodania ust. 7 i 8 w art. 16 nadal istnieje podstawa do orzekania w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego, to art. 16 ust. 8 należałoby uznać za zbędny. Przepis ten stanowi o "uznaniu" przekazania kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. W przypadku wydania decyzji ustalającej, że dane świadczenie było nienależnie pobrane i zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zwrócona kwota byłaby formą zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a zatem nie byłoby podstaw do "uznawania" jej za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.
Wobec tego Kolegium uznało, że w tym stanie rzeczy brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane w związku z jednoczesnym pobieraniem dodatku pielęgnacyjnego z ZUS.
W konsekwencji postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, zaś organ l instancji winien zawiadomić [...] o jednoczesnym pobieraniu przez stronę obu świadczeń.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r. M. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 105 § 1 kpa, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe, co oznaczałoby, że w toku postępowania doszłoby do zmiany stanu faktycznego lub prawnego, który spowodowałby brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani prawnego po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/17, którym to Sąd uchylił wydaną decyzję SKO w [...] z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2017.;
2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując wadliwie, że zastosowanie w sprawie mechanizmu zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 7 i 8 uśr) wyklucza merytoryczne rozpoznanie, czy nadpłacone świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 uśr;
3) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada obowiązek na organy administracji uwzględnienia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W powyższej sprawie art. 16 ust. 7 uśr wszedł w życie 4 marca 2016 r., tak więc istniał w dniu wydawania pierwszej decyzji we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym;
4) art. 170 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, jako przepisu bezwzględnie nakazującego organowi administracji publicznej, który orzeka w tej samej sprawie, uwzględnienie oceny sądu wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1) poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr polegającą na przyjęciu, że nienależnie pobranymi świadczeniami są świadczenia rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone po ustaniu prawa do ich pobierania niezależnie od wiedzy i świadomości świadczeniobiorcy po zaistnieniu okoliczności wyłączających uprawnienie do tych świadczeń. Uznanie, że dla ustalenia, iż świadczenia rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego są nienależnie pobrane wystarczające jest pouczenie osoby na etapie składania wniosku bądź wydawania decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego o formalnym kształcie przepisów warunkujących legalne korzystanie ze świadczeń rodzinnych bez dostosowania pouczenia do sytuacji konkretnej osoby;
2) błędne przyjęcie, że art. 16 ust. 7 uśr, którym ustawodawca wprowadził specjalną procedurę zwrotu nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny, wyłącza możliwość procedowania na podstawie art. 30 uśr stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. W skardze M. Z. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że art. 16 ust. 7 i 8 uśr nie były podstawą wyroku WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/17. Sąd nie dokonywał ich wykładni nie wyraził w tym zakresie oceny prawnej. Wydanie orzeczenia merytorycznego w sytuacji, gdy ww. przepisy wyłączyły możliwość orzekania w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia narażałoby Kolegium na zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, co skutkowałoby nieważnością decyzji.
W piśmie z [...] lutego 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu sądowym. Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 kpa przez błędną wykładnię polegającą na: a) przyjęciu, że wobec treści art. 16 ust. 7 i 8 uśr niedopuszczalne jest, z uwagi na brak podstawy prawnej, prowadzenie postępowania w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane w związku z jednoczesnym pobieraniem dodatku pielęgnacyjnego, co w konsekwencji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania i stanowi przesłankę do jego umorzenia, b) uznaniu, że prowadzone przez organ I instancji, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/17, postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2019 r. może być uznane za bezprzedmiotowe i podlegać umorzeniu;
- 2) art. 153, art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" poprzez niezastosowanie się do wiążącej oceny i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/17, które ostatecznie skutkowało nierozpoznaniem wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji z [...] lipca 2019 r. o uznaniu wypłaconego od [...] czerwca 2015 r. do [...] marca 2017 r. zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie pobrane nienależnie, co z kolei wpłynęło na naruszenie zasady legalizmu określonej w art. 6 kpa, który powtarza zasadę praworządności za art. 7 Konstytucji RP;
- 3) art. 8 § 2 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku respektowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, z uwagi na odmienną od wskazanej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2018 r. ocenę prawną postępowania w sprawie ustalenia, czy wypłacony skarżącej od [...] czerwca 2015 r. do [...] marca 2017 r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem pobranym nienależnie pomimo, że zaskarżana decyzja została wydana w tej samej sprawie, w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych i prawnych, bez stosownego uzasadnienia;
- 4) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, że w sytuacji powzięcia przez organ I instancji informacji o pobieraniu przez skarżącą w tym samym okresie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego norma art. 16 ust. 7 i 8 uśr może stanowić samodzielną podstawę prawną do skierowania do organu rentowego żądania dokonywania pomniejszenia świadczenia emerytalno-rentowego, bez uprzedniego wydania decyzji o ustalaniu i zwrocie nienależnych świadczeń rodzinnych w trybie art. 30 ust. 1, 2 i 5 uśr;
- 5) art. 11 i art. 107 § 3 kpa, z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Trafnie wskazała M. Z. w skardze, że w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena prawna zaprezentowana w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/17.
W wyroku trym Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił m.in. art. 30 uśr. Sąd odwołał się do stanu prawnego uśr, która zawierała już regulację z art. 16 ust. 7 i 8 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.).
Odwołując się do treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 uśr Sąd wskazał, że dla oceny legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Sąd podkreślił, że osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać należycie pouczona o sytuacjach, w których następuje brak prawa do ich pobierania. Odpowiednie pouczenie stanowi więc warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych i wypłaconych kwot zasiłku. Z tym, że pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji. Pouczenie musi być jasne, czytelne i powinno zawierać wszelkie informacje o obowiązujących zasadach.
Zatem pouczenia zamieszczane standardowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za prawidłowe. Pouczenie takie dla większości osób nieposiadających wykształcenia prawniczego, jest bowiem niezrozumiałe, nieczytelne i nie spełnia przedstawionych wyżej kryteriów.
WSA w Warszawie zaznaczył, że brak otrzymania przez stronę pouczenia oznacza, że osoba pobierająca świadczenia nie ma obowiązku ich zwrotu, choćby nawet z innych źródeł mogła dowiedzieć się o tych okolicznościach.
Sąd podzielił zarzut skarżącej, która podniosła brak świadomości, że świadczenia rodzinne przyznane jej w formie zasiłku pielęgnacyjnego stanowią świadczenia nienależnie pobrane i że ma ona obowiązek zwrotu tego świadczenia. Sąd wskazał, że skarżąca jest osobą w podeszłym wieku i niepełnosprawną.
Sąd uznał, że organ wydając zaskarżone decyzje nie rozważył dokładnie, czy możliwości intelektualne skarżącej pozwalały na zrozumienie przez nią pouczeń zawartych we wniosku oraz w decyzji przyznającej zasiłek - przy uwzględnieniu jej stanu zdrowia.
Wobec tego Sąd zalecił, żeby Prezydent [...] wziął powyższe pod uwagę, a także to, że skarżąca ma wykształcenie średnie techniczne i pracowała jako technik elektronik, a następnie zajmowała się marketingiem i pracowała aż do momentu przejścia na emeryturę.
Następnie zaś rozważył, biorąc pod uwagę pouczenia udzielone stronie, czy te właśnie sformułowania w konfrontacji ze stanem zdrowia i stanem intelektualnym skarżącej, mogą zostać uznane za prawidłowe i zrozumiałe dla niej, czy wyczerpują one wymogi pouczenia - w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr.
Zdaniem Sądu wymóg prawidłowego pouczenia jest istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych, ponieważ świadczenia te przyznawane są osobom starszym, schorowanym, niepełnosprawnym - tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Treść pouczenia powinna być zatem dostosowana do możliwości intelektualnych adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości zapamiętywania i zrozumienia.
W ocenie WSA w Warszawie ustalenie tych okoliczności pozwoli następnie organowi ocenić, czy pobierając jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, skarżąca działała w złej wierze, tj. przyjęła świadczenie w złej wierze, wiedząc, że jej się ono nie należy albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Tylko w takiej sytuacji świadczenie można uznać za nienależnie pobrane.
Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organy zobowiązane będą zatem do uwzględniania przedstawionej oceny prawnej Sądu oraz podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po czym zbiorą oraz rozpatrzą cały materiał dowodowy, w sposób wyczerpujący i w jego całokształcie.
Wbrew temu co twierdzi Kolegium organ odwoławczy wydając decyzję zaskarżoną niniejszą skargą był związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/17 na podstawie art. 153 ppsa. Po wydaniu powyższego wyroku nie uległ istotnej zmianie stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. Nie można pominąć i tego, że uchylona przez WSA w Warszawie decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. była wydana na podstawie art. 16 ust. 7 i 8 oraz art. 30 uśr. W uzasadnieniu decyzja ta odwoływała się do treści art. 16 ust. 7 i 8 uśr.
Konsekwencją powyższego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1990/17 jest to, że organy (organ I instancji i organ odwoławczy) orzekające w niniejszej sprawie w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń winny wydać decyzję administracyjną w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr i oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu powyższego wyroku (w tym przesłanki należytego pouczenia skarżącej o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego za okres, w którym przyznano jej dodatek pielęgnacyjny), po uprzednim wyjaśnieniu i rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Wobec tego, że w niniejszej sprawie SKO w [...]: 1) pominęło ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zaprezentowane w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/17, 2) błędnie stwierdziło wystąpienie braku podstawy prawnej do prowadzenia administracyjnego postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez co uchyliło się od wyjaśnienia i oceny zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr - to Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 153 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Kolegium wyjaśni i oceni sprawę w oparciu o przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 2 uśr i z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, zaprezentowanych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 10 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1990/17. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ odwoławczy wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w sentencji.