Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 roku zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] ha dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz zobowiązał R. K., syna H. (Skarżący) do wystąpienia w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia do wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku po R. K. synu R. i po wszystkich jego nieżyjących spadkobiercach.
Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a. Minister jako podstawę postanowienia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.
Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że prawo własności Nieruchomości stanowiła własność R. K. syna R., który zmarł w 1989 roku. W ocenie organów obu instancji rozpoznanie sprawy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postępowanie prowadzone jest w trybie art. 783 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 roku"). Stronami postępowania są więc osoby, którym [...] grudnia 1998 roku przysługiwało prawo własności danej nieruchomości (jej spadkobiercy) oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Organy uznały, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jako właściciel wpisany jest R. K., który zmarł w 1989 roku. Z akt sprawy nie wynika, by przeprowadzono po nim postępowanie spadkowe. W konsekwencji, konieczne jest ustalenie jego spadkobierców, co nastąpić może wyłącznie w drodze postępowania sądowego lub też na skutek przedstawienia aktu poświadczenia dziedziczenia.
Organy uznały, że nie są legitymowane do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Należało zatem zobowiązać do wszczęcia tego postępowania stronę, to jest Skarżącego jako potencjalnego spadkobiercę.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu wyjaśniając, że z uwagi na stan zdrowia i sytuację materialną nie jest w stanie przeprowadzić postępowania spadkowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku jest osoba, której przysługiwało prawo własności nieruchomości 31 grudnia 1998 roku, ewentualnie jej następcy prawni oraz Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego, to jest podmiot na rzecz którego ma nastąpić nabycie prawa własności.
W sprawie nie ma sporu co do tego, że jako właściciel nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej figuruje R. K., zmarły w 1989 roku, a więc przed datą wszczęcia postępowania.
Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie. W sprawie prowadzonej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 roku, ustalenia te muszą być poczynione na podstawie wpisów w księdze wieczystej, przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia.
W przypadku śmierci strony postępowania, czyli w tych przypadkach, w których zgon współwłaściciela nastąpił po dacie wszczęcia postępowania, podstawą prawną postanowienia o zawieszeniu postępowania winien być art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ zawiesza postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.
Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli na podstawie powołanej przez organy w niniejszej sprawie, ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu.
Sąd podziela w pełni wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym pojęcie strony jest kategorią materialnoprawną; posiadanie przymiotu strony oceniane jest bowiem na podstawie treści normy prawa materialnego, z której dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne.
Nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych.
Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.
Prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że dla rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego k.p.a. przewiduje dwa tryby postępowania: podstawowy (art. 100 § 1) i wyjątkowy (art. 100 § 2 i 3).
Stwierdziwszy w toku postępowania pojawienie się kwestii wstępnej, organ powinien postępowanie zawiesić i albo wystąpić o jej rozstrzygnięcie do właściwego organu lub sądu, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona udowodni, że już tego dokonała. Swoboda organu administracji w tym zakresie jest jednak poważnie ograniczona przez przepisy regulujące dane postępowanie. W sytuacji, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest sąd powszechny, organ administracji będzie mógł samodzielnie wystąpić na drogę sądową, jeżeli jest to dopuszczalne na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w związku z materialnym prawem cywilnym.
Nie można więc uznać, iż art. 100 § 1 k.p.a. stanowi samoistną przesłankę do występowania przez organ administracji o wszczęcie postępowania mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 20011, s. 385.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt I CKN 471/01, OSNC z 2004 r., nr 7-8, poz. 126, przyjęto, iż art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 k.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy prowadzonego przez ten organ postępowania. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie.
Zatem w realiach sprawy podzielić należy w pełni stanowisko organu, że w zakresie ustalenia następstwa prawnego po właścicieli nieruchomości zmarłym przed datą wszczęcia postępowania występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Oznacza to, że zaskarżonej postanowienie odpowiada prawu.
W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.