Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 lipca 2022 r., nr KOC/709/Go/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO" "organ") - po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 września 2021 r., nr KOC/2177/Go/19, którą stwierdzono, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1956 r., nr [...] o odmowie przyznania M. B. prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...], położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]: 1) w części gruntu wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...] uregulowanej w KW nr [...] oraz nr [...] z obr. [...] uregulowanej w KW nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), ale ze względu na wywołane przez nie nieodwracalne skutki prawne nie można stwierdzić jego nieważności w tej części;
2) w pozostałej części stwierdzono jego nieważność - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję SKO z 13 września 2021 r.. nr KOC/2177/GO/I9 i w tym zakresie, na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 1491), stwierdziło, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa w dniu 16 września 2021 r.
Decyzja Kolegium z 19 lipca 2022 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Powołanym orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1956 r. odmówiono przyznania M. B. prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości [...] położonego przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].
W dniu 14 kwietnia 2008 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek B. L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1956 r.
SKO decyzją z 2 kwietnia 2015 r., nr KOC/2893/Go/11, stwierdziło nieważność ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1956 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].
[...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
SKO decyzją z 26 stycznia 2016 r., nr KOC/2680/Go/15, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 470/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Kolegium z 26 stycznia 2016 r. i z 2 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 212/17 oddalił skargi kasacyjne od wyroku sądu I instancji.
Strony postępowania ustalono na podstawie:
- – postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt [...], którym spadek po M. B. nabyła siostra E. S.;
- – postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 1987 r., sygn. akt [...], którym spadek po E. S. nabył mąż P. S.;
- – postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 1987 r., sygn. akt [...], którym spadek po P. S. nabył brat J. S.;
- – postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 1987 r., sygn. akt [...] spadek po J. S. nabyła żona D. S. oraz synowie: W. S. i M. S.;
- – aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2006 r., Rep. A nr [...], gdzie D. S. zbyła swój udział spadkowy B. L.;
- – postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], którym spadek po B. L. nabyli: córka D. L., córka A. S. oraz syn M. L;
- – aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] maja 2017 r., Rep. A nr [...], gdzie spadek po W. S. nabył brat M. S..
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO ww. decyzją z 13 września 2021 r., nr KOC/2177/Go/19 - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - stwierdziło, że orzeczenie dekretowe z 11 stycznia 1956 r., w części w decyzji wskazanej rażąco narusza prawo, ale ze względu na wywołane przez nie nieodwracalne skutki prawne nie można stwierdzić jego nieważności w tej części, natomiast w pozostałej części Kolegium stwierdziło nieważność orzeczenia.
Wnioskiem z 20 października 2021 r. [...], wystąpił "o potwierdzenie umorzenia postępowania z mocy prawa, względnie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 2 dnia 2 kwietnia 2015 r., znak KOC/2893/Go/11."
Pismem z 31 stycznia 2022 r. pełnomocnik wnioskodawcy (w wyniku zapytania Kolegium z 15 listopada 2021 r. oraz z 19 stycznia 2022 r. - co do sprecyzowania żądania) poinformował, że pismo Spółki z 20 października 2021 r. należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 13 września 2021 r.
Decyzją z 19 lipca 2022 r. organ uchylił własną decyzję z 13 września 2021 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie. Kolegium podniosło, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest kontrola orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1956 r. Z akt sprawy wynika, że orzeczenie to zostało doręczone w dniu 19 stycznia 1956 r., natomiast postępowanie nadzorcze zostało wszczęte wnioskiem z 14 kwietnia 2008 r. - a więc po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia orzeczenia dekretowego. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z 11 stycznia 1956 r. nie zostało ostatecznie zakończone, co oznacza (wobec spełnienia przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy) konieczność jego umorzenia.
Skargę na decyzję Kolegium z 19 lipca 2022 r., nr KOC/709/Go/22, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: D. L., A. S. oraz M. L. (dalej: "skarżący") - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 131 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;
- 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie daty doręczenia orzeczenia administracyjnego z 11 stycznia 1956 r. i nienależyte wyjaśnienie podstaw ustalenia tego elementu stanu faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
- 3) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania w sytuacji wadliwego ustalenia daty doręczenia orzeczenia administracyjnego z dnia 11 stycznia 1956 r.;
- 4) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do złożonego przez [...] wniosku z 20 października 2021 r.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną.
I tak należy wskazać za Kolegium, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło, i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot sporu pomiędzy organem a stroną (w tego typu sprawach) istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Zdaniem Sądu, nie są trafne zarzuty skargi co do tego, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego został naruszony - wobec braku spełnienia przesłanek w nim określonych.
I tak, niekwestionowane w tej sprawie jest to, że wniosek B. Ł. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...]z [...] stycznia 1956 r. o odmowie przyznania M. B. prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do nieruchomości [...], wpłynął do organu w dniu 14 kwietnia 2008 r. Kwestionowane jest natomiast to, w jakiej dacie nastąpiło jego doręczenie. Zdaniem skarżących, w sytuacji bowiem braku wystarczających ustaleń dotyczących daty doręczenia decyzji dekretowej - nie istniały podstawy do wywiedzenia skutku w postaci umorzenia postępowania nadzorczego.
W tym miejscu podniesienia wymaga, że SKO wyraźnie wskazało, iż doręczenie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1956 r. nastąpiło w dniu 19 stycznia 1956 r. Powyższe stanowisko Sąd podziela i znajduje to odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy "dekretowej", gdzie znajduje poświadczenie odbioru orzeczenia nr [...], kierowane na adres Administracji domu ul. [...] ([...]). Co istotne, orzeczenie to weszło do obrotu i stanowiło podstawę wpisu w księdze wieczystej. Postanowieniem z [...] marca 1956 r., Dz.KW nr [...], Sąd Powiatowy dla [...] Wydział III Ksiąg Publicznych (na wniosek Stołecznego Zarządu Budynków Mieszkalnych i Terenów Komunalnych z [...] lutego 1956 r.) dokonał wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości nr hip. [...] w [...] na rzecz Skarbu Państwa.
Biorąc pod uwagę datę doręczenia orzeczenia oraz złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności, niewątpliwie upłynął ustawowy okres wskazany w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej (upłynęło ponad 50 lat).
Tym samym, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący podnieśli, że nie posiadali jakiejkolwiek wiedzy o wszczęciu i prowadzeniu postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, przez co zostali pozbawieni możliwości prezentowania w jego toku argumentacji służącej ochronie przysługującego im interesu prawnego. Wskazali, że pismo organu z 19 stycznia 2022 r. kierowane do [...] zostało doręczone pozostałym stronom, natomiast w odniesieniu do skarżących pismo to zostało skierowane do byłego już pełnomocnika, którego pełnomocnictwo zostało odwołane, o czym organ został powiadomiony dnia 5 listopada 2021 r.
W tym miejscy Sąd wyjaśnia, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego, skarżący tego warunku nie wykazali.
Co do naruszenia przez organ art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w następstwie tego brak pozostawienia wniosku Spółki z 20 października 2021 r. bez rozpoznania, Sąd zauważa, że wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Przepis ten nie może być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny. Wobec sformułowania przez wnioskodawcę - [...] - żądania w sposób alternatywny (tj. domagania się stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa albo rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - przy jednoczesnym wskazaniu nieprawidłowej daty i znaku zaskarżonej decyzji Kolegium), organ słusznie domagał od Spółki jasnego stanowiska w tym zakresie. Wobec ujawnienia się nowego pełnomocnika (o czym zawiadomiono organ 5 listopada 2021 r.), skarżącej (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) przysługiwało prawo żądania od organu udzielenia informacji co do stanu postępowania i ewentualnie wniesienia skargi do Sądu na jego przewlekłe prowadzenie lub bezczynność organu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).