Uzasadnienie
Decyzją z 27 lipca 2022 r., nr PR3.6400.60.2020.10.GLVF, Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zawiadomieniem z 16 listopada 2018 r. Minister Finansów poinformował, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej w Warszawie, przy al. [...] (dawne oznaczenie hip. [...]) przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz.
- 65) w związku z układem między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych podpisanym w dniu 16 lipca 1960 r.
Decyzją z 27 lipca 2022 r. Minister Finansów stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/8 udziału wynoszącego ¼ w prawie własności nieruchomości położonej w Warszawie, przy al. [...] (dawne oznaczenie hip. [...]), której dotychczasowym współwłaścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 9 kwietnia 1968 r. był [...] (spadkobierca K. W.) powodujące utratę w tym samym zakresie uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie wszczęto w związku z przyznaniem na mocy układu 16 lipca 1960 r. L. W. odszkodowania za utratę udziału w wysokości określonej w dokumentacji amerykańskiej jako 25 %, czyli ¼, w prawie własności przedmiotowej nieruchomości.
Organ ustalił, że właścicielem nieruchomości hipotecznej nr [...], o pow. 686,20 m2 był K. W., na mocy aktu kupna z 30 kwietnia 1936 r. Minister wskazał, że decyzją z 14 maja 1969 r., po rozpoznaniu wniosku H. W. (żony K. W.) Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie, na podstawie art. 8 dekretu oraz grunt przedmiotowej nieruchomości, na mocy art. 1 dekretu - stanowią własność Państwa.
Powołując się na zebrany materiał dowodowy Minister podniósł, że wniosek H. W. z 11 września 1947 r. pozostaje nadal do rozpatrzenia w pewnym zakresie. Nie ma to jednak wpływu na prowadzone aktualnie postępowanie na podstawie ustawy z 1968 r., ponieważ jej celem nie było uregulowanie dokonywania wpisów w księgach, lecz spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo w kontekście skutków, jakie wywołane zostały przez tzw. układy indemnizacyjne w zakresie przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Minister podkreślił deklaratoryjny charakter wydawanej przez niego decyzji, który potwierdza jedynie zaistnienie stanu prawnego w przeszłości i który nie kreuje nowych stanów prawnych.
Organ wskazał, że dawna nieruchomość hip. nr [...] o pow. 686,20 m2 aktualnie zawiera się w działkach ewidencyjnych: 1) nr [...] z obrębu [...], o pow. 315 m2, położonej przy al. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciela ujawniono Miasto Stołeczne Warszawa oraz 2) nr [...] z obrębu [...], o pow. 367 m2, położonej przy al. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel ujawniono Miasto Stołeczne Warszawa oraz osoby fizyczne.
Minister podniósł, że w niniejszej sprawie działa wyłącznie jako organ realizujący wykonanie ustawy z 1968 r., nie zaś jako organ właściwy w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Organ przywołał treść art. 23 ust. 1 pkt 8 i pkt 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazujących starostę (tu: Prezydent m.st. Warszawy) jako podejmującego m. in czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności oraz jako składającego wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz wpis w księdze wieczystej. Do zakresu działania Prezydenta m.st. Warszawy należy m. in. tworzenie i prowadzenie ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) oraz prowadzenie spraw związanych z podziałami geodezyjnymi nieruchomości. Zatem w związku z decyzją deklaratoryjną Ministra Finansów to ten organ powinien podjąć odpowiednie działania mające na celu regulację stanu prawnego dawnej nieruchomości warszawskiej hip. nr [...].
Powołując się na zebrany materiał dowodowy organ wskazał, że w sprawie zaistniały wszystkie warunki wynikające z układu indemnizacyjnego. Minister ustalił, że z roszczeniem o odszkodowanie za utratę udziału w prawie własności do przedmiotowej nieruchomości wystąpił do Komisji [...]. Osoba ta ostatecznie spełniła warunki formalne dotyczące wniosku, w tym wykazała tytuł prawny przysługujący jej do przedmiotowej nieruchomości, co potwierdziła decyzja Komisji przyznająca za tę nieruchomość odszkodowania (decyzja ostateczna nr PO-9324).
Przejęcie przez Skarb Państwa mienia obywateli państw będących sygnatariuszami układów odszkodowawczych następowało z mocy prawa z dniem wejścia w życie aktów prawnych wymienionych w art. II Układu, w niniejszej sprawie zgodnie z ustawą z 30 stycznia 1959 r. - Prawo lokalowe. Utrata własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie powołanej ustawy stanowiła tytuł objęty art. II lit. b Układu, co implikuje przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych zawartej przed ogłoszeniem ustawy, tj. na podstawie układu z 16 lipca 1960 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów złożył Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy zarzucając tej decyzji naruszenie:
- 1) art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu aktualnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, której prawo własności przeszło na rzecz Skarbu Państwa, a przez to uniemożliwienie jej wykonania zgodnie z powołanymi przepisami,
- 2) art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym między innymi ustalenia granic geodezyjnych nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dowodowego i wydanie decyzji bez dokładnego ustalenia i wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających dla niej istotne znaczenie.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w celu przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia uwzględniającego współczesne oznaczenia geodezyjne.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pomimo że zaskarżona decyzja jest korzystna z punktu widzenia interesów Skarbu Państwa, brak współczesnych oznaczeń geodezyjnych w rozstrzygnięciu sprawia, że jest ona niewykonalna jako podstawa do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Decyzja nie określa bowiem jednoznacznie jej przedmiotu, którym jest oznaczona nieruchomość, co do której Skarb Państwa może obecnie żądać ujawnienia swoich praw w księdze wieczystej.
Skarżący podniósł, że decyzję wydaną w trybie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. stosuje się do dokonania wpisów praw Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Zatem, uprawnienie Prezydenta do złożenia wniosku o wpis Skarbu Państwa do księgi musi być powiązane z ustaleniem - według współczesnych oznaczeń - nieruchomości, której dotyczy wydana decyzja. Przy tym od przyjęcia ustawy z 1968 r. upłynęło kilkadziesiąt lat. Zatem odwoływanie się przez Ministra do literalnych jej zapisów bez uwzględnienia przepisów współcześnie obowiązujących jest, w ocenie skarżącego, niezgodne z przepisami k.p.a. wskazanymi w treści zarzutów. Dzisiejszy system prowadzenia ksiąg wieczystych wymaga danych z ewidencji gruntów i budynków, które są szersze niż zakres wskazany w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 9 maja 1968 r.
Skarżący podkreślił, że ustawodawca nie zobligował Prezydenta do wykonywania geodezyjnych operatów synchronizacyjnych dla potrzeb postępowań prowadzonych przez inne organy oraz wskazał na obowiązki dowodowe organu administracji wynikające z przepisów k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do podniesionych w niej zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 9 kwietnia 1968 r.".
Przepisy powołanej ustawy znajdą zastosowanie do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski (art. 1 ust. 1).
Zgodnie z art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r, wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei stosownie do art. 5 ust. 2, ustawę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy.
Zatem warunkiem wydania na podstawie art. 2 ustawy deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest jej nacjonalizacja lub przejęcie w inny sposób przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Ponadto przepisy ustawy wymagają objęcia taką umową wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela. Jedną z umów, do których nawiązuje art. 1 ustawy z 1968 r. (określanych układami indemnizacyjnymi) jest zawarty w dniu 16 lipca 1960 r. układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Powołany układ dotyczył roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W ramach tej umowy Rząd Polski zobowiązał się zapłacić Rządowi Stanów Zjednoczonych sumę 40.000.000 dolarów na poczet całkowitego uregulowania i zaspokojenia wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu (art. I lit. A układu).
Roszczenia te obejmowały m.in. roszczenia z tytułu przejęcia własności lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia (art. II).
W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że nieruchomość dawniej położona w Warszawie, przy al. [...], dawne oznaczenie hip. [...], której dotychczasowym współwłaścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 9 kwietnia 1968 r., był [...] (spadkobierca K. W.), została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Poza sporem pozostaje również to, że w związku z tym przejęciem [...] wystąpił w związku z powyższym Układem do Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych o przyznanie odszkodowania za utratę udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Nie jest również kwestionowane, że Komisja roszczenie to uznała za zasadne i ostateczną decyzją z 23 marca 1966 r. uwzględniła wniosek o przyznanie odszkodowania za udział stanowiący 1/4 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zebranej w sprawie dokumentacji.
Zaistniały zatem przesłanki do wydania przez Ministra Finansów deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/4 udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Powołana decyzja, zgodnie z art. 2 ustawy z 1968 r., stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego.
W sprawie nie jest kwestionowane spełnienie przesłanek przejścia udziału w prawie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Spór dotyczy tego jakie elementy powinno zawierać podjęte rozstrzygnięcie. W szczególności kwestią sporną pozostaje czy zaskarżone rozstrzygnięcie powinno zawierać odniesienie do aktualnych oznaczeń geodezyjno - katastralnych przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. W ocenie Ministra, z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji stwierdzającej przejście nieruchomości i objęcie działaniem układu indemnizacyjnego nieruchomości "historycznej" odnoszenie się do jej aktualnych oznaczeń nie jest konieczne. Zdaniem organu, obowiązek taki nie wynika również z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w związku z art. 25 ust. 1 pkt 1 i 26 ust.1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. W tym bowiem zakresie powołana norma stanowi o fakultatywności ujęcia tych danych, w miarę możności.
Sąd powyższego stanowiska organu nie podziela.
Elementy jakie powinna zawierać decyzja stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa określono w § 2 ust. 1, zdanie pierwsze, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r., nr 17, poz. 109), dalej zwanego "rozporządzeniem". W myśl powołanego przepisu decyzja, o której mowa w § 1, dotycząca nieruchomości, powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej.
W ocenie Sądu, użyte w powołanym przepisie rozporządzenia sformułowanie "w miarę możności" odnosić należy wyłącznie do tych elementów, które obrazują lokalizację nieruchomości, tj. danych adresowych (ulicy, numeru nieruchomości). Te elementy nie mają bowiem podstawowego znaczenia przy identyfikowaniu nieruchomości. Tymczasem, jak trafnie podnosi skarżący, skoro decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. ma stanowić podstawę ujawnienia w księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości, powinna wskazywać tę nieruchomość w sposób jasny i jednoznaczny. Temu właśnie służyć mają identyfikujące ją oznaczenia geodezyjno - katastralne w postaci numeru działki, obrębu geodezyjnego w jakim nieruchomość jest położona, a także oznaczenie jej powierzchni. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu, tj. nieruchomości, z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa.
Funkcjonuje on w obrocie prawnym jako nazwa własna określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu, z czym wiążą się konkretne prawa (por. wyrok NSA z 31 maja 2019 r. II OSK 1747/17, Lex nr 2737030).
Bez takiej identyfikacji wątpliwości budzi możliwość wykonania takiej decyzji. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie każdej decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób na tyle precyzyjny aby możliwe było następnie wykonanie takiej decyzji. Rzeczywistej treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji.
Uwzględniając zatem cel jakiemu służy decyzja administracyjna wydawana na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. sąd w składzie orzekającym uznał, że prawidłowa wykładnia § 2 rozporządzenia z 9 maja 1968 r. powinna prowadzić do wniosku, że jako element obligatoryjny decyzji wymienia on: imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości (tj. miejscowość gdzie ona się znajduje) oraz oznaczenie w księdze wieczystej. Fakultatywnie natomiast (o ile jest to możliwe) należy podać w rozstrzygnięciu wyłącznie tzw. adres policyjny nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ prezentuje stanowisko, że to ewentualnie gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa - Prezydent m.st. Warszawy (jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej), składając wniosek o założenie księgi wieczystej lub o odpowiedni wpis w księdze już istniejącej, miałby dopiero precyzować dane identyfikujące przedmiotową nieruchomość. Stanowisko Ministra jest jednak o tyle niezasadne, że w jego wyniku doszłoby faktycznie do swoistego dookreślenia przez Prezydenta przedmiotu podjętego rozstrzygnięcia ujętego w decyzji Ministra Finansów stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa.
W konsekwencji, takie stanowisko mogłoby prowadzić do formułowania wniosku wieczystoksięgowego nie tyle w oparciu o treść decyzji Ministra Finansów, jak tego wymaga art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. oraz § 1 rozporządzenia z 9 maja 1968 r., ale w oparciu o własne ustalenia faktyczne i prawne, co w skrajnej sytuacji mogłoby wręcz prowadzić do zniekształcenia treści decyzji Ministra.
Podsumowując, błędnie przyjął organ, że aktualne oznaczenia geodezyjno - katastralne nieruchomości nie stanowią jednego z elementów koniecznych decyzji wydawanej na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Powyższe stanowisko nie znajduje oparcia w § 2 rozporządzenia z 9 maja 1968 r. Następstwem błędnego stanowiska organu było niepoczynienie w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń faktycznych w odniesieniu do tych danych. W tej sytuacji za zasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z przepisami ustawy z 9 kwietnia 1968 r., co uczyniło koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali czy dla dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr hip. [...] prowadzona jest aktualnie księga wieczysta i jakie jest obecnie geodezyjne oznaczenie pochodzących z niej nieruchomości. W celu pozyskania w tym przedmiocie stosownych danych geodezyjno – prawnych organ rozważy powołanie biegłego i zlecenie mu przygotowania odpowiedniego opracowania geodezyjnego. W podjętym zaś ponownie rozstrzygnięciu uwzględni elementy, o jakich mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).