Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa po rozpatrzeniu odwołania R. |H. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] z tytułu pozostawienia przez P. i M. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości M., powiat [...], województwo [...], obecnie [...], wobec R. h., D. W., J. F., M. C., Z. Ł. oraz A. Ł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 23 listopada 1990 r. D. W. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione przez P. i M. C. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Do prowadzonego postępowania przyłączyli się R. H., J. F., M. C., Z. Ł. oraz A. Ł. Pismem z dnia 18 października 2010 r. R. H. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania. Pismem z dnia 21 października 2010 r. Wojewoda [...] poinformował pozostałe strony postępowania o wniosku R. H. i wyznaczył im termin na złożenie sprzeciwu w sprawie zawieszenia postępowania. Organ wojewódzki poinformował jednocześnie strony, iż po upływie wyznaczonego terminu postępowanie zostanie zawieszone. Strony nie wniosły sprzeciwu co do wniosku w sprawie zawieszenia postępowania.
Wojewoda [...] na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zawiesił na wniosek strony prowadzone postępowanie w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty. Postanowienie to zostało doręczone stronom. Strony nie złożyły zażalenia na ww. postanowienie.
Wojewoda wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w dniu [...] listopada 2010 r. Zatem termin trzech lat od dnia zawieszenia postępowania upłynął w dniu 25 listopada 2013 r. Organ wskazał również, że żadna ze stron postępowania w ciągu trzyletniego terminu od dnia zawieszenia postępowania, tj. od dnia 25 listopada 2010 r. do dnia 25 listopada 2013r., nie wystąpiła do organu wojewódzkiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania.
W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez P i M. C. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości M., powiat [...], województwo [...], obecnie [...], wobec R. H., D. W. J. F., M. C., Z. Ł. oraz A. Ł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że umorzył postępowanie ponieważ żadna ze stron postępowania w wyznaczonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego trzyletnim terminie nie zwróciła się do organu wojewódzkiego o podjęcie zawieszonego na wniosek strony postępowania administracyjnego co oznacza, że na podstawie przepisu art. 98 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji odwołanie do wniosła R. H. W treści odwołania stwierdziła, iż uchybienie terminu do złożenia wniosku o podjęcie prowadzonego postępowania było związane z koniecznością zgromadzenia niezbędnych dokumentów oraz chorobą jednego z członków rodziny.
W toku postępowania odwoławczego Minister Skarbu Państwa wskazał, że zasady przyznawania rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.) obowiązująca od dnia 7 października 2005 r.
Organ opisał przebieg postępowania i czynności podejmowane przez organ w pierwszej instancji. Ponadto wskazał, że organ wojewódzki w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania poinformował strony, iż zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. "jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Wskazał, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zostało doręczone stronom, które nie złożyły zażalenia na ww. postanowienie. Tym samym należy uznać, że zgodziły się z jego treścią.
Minister zauważył, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 597/12) data początkowa, od której zaczyna biec termin trzyletni powinna być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania. Dlatego moment początkowy biegu tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie. Skoro postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane w dniu [...] listopada 2010 r., to termin trzech lat od dnia zawieszenia postępowania upłynął w dniu 25 listopada 2013 r.
Organ podkreślił, że żadna ze stron postępowania w ciągu trzyletniego terminu od dnia zawieszenia postępowania, tj. od dnia 25 listopada 2010 r. do dnia 25 listopada 2013 r., nie wystąpiła do organu wojewódzkiego z wnioskiem o podjęcie postępowania. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony, czyli art. 98 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Konsekwencją braku wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania, złożonego w okresie trzech lat od daty zawieszenia, jest uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane.
Minister zgodził się, że brak złożenia w terminie wniosku zmierzającego o podjęcie postępowania wskazuje, iż postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe i powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, który nie podlega przywróceniu, a jego uchybienie powoduje, ze czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna.
Podkreślił również, że argument strony dotyczący stanu zdrowia nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ okoliczność powyższa nie zwolniła strony od obowiązku wystąpienia do Wojewody [...] w okresie trzyletnim z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania.
W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].
Na powyższą decyzję R. H. działając w imieniu własnym oraz uczestników postepowania D. W., J. F., M. C., Z. Ł. i A. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżąca podniosła, że jej zdaniem decyzja ta jest krzywdząca, gdyż jedyna przesłanka jest fakt przekroczenia przez nią o 3 miesiące formalnego terminu do podjęcia zawieszonego postępowania. Podniosła również, że to urzędnik Urzędu Wojewódzkiego w K. zaproponował jej zawieszenie postępowania, wskazując, że stan ten będzie trwał trzy lata. Strona podniosła, że w czasie trwania zawieszenia jedna ze stron postępowania zmagała się z poważną chorobą, co przyczyniło się do odwrócenia uwagi od upływu terminu zawieszenia.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie uznając wydaną decyzję za słuszną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych względów niż te, które zostały w niej podniesione.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z treścią art. 119 pkt 1 w zw.
z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.
W niniejszej sprawie zaistniały wskazane powyżej przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, Lex nr 505429; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33).
Zarówno Minister Skarbu Państwa jak i Wojewoda [...] nie wzięli pod uwagę tego, iż w momencie wydawania zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie był właściwie ustalony krąg stron niniejszego postępowania.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy uczestnikiem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją był bowiem również M. C., reprezentowany przez innego uczestnika D. W. Wskazać należy, że w toku postępowania sądowego D. W. przesłała do akt sprawy odpis skrócony aktu zgonu nr [...] (k-13) z którego wynika, że M. C. zmarł w dniu [...] grudnia 2008 r., a więc ponad sześć lat przed wydaniem w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Wskazać należy, że jakkolwiek na przesłanym odpisie skróconym aktu agonu widnieje nazwisko S., jednak jest ono skutkiem zmiany nazwiska z "C." na "S." na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...]. Powyższe wynika ze wzmianki dodatkowej umieszczonej na odpisie zwykłym aktu małżeństwa nr [...] M. C. z J. R. (k- 14 akt sądowych). Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez organy obu instancji oraz wydane w ich wyniku decyzje skierowane zostały do osoby zmarłej, a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99 (LEX nr 82653): "Wskazana wada postępowania jest istotna, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa ze śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zobacz Małgorzata Stahl – glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83 –OSPIKA 1984, z. 5,poz. 108). Z powyższego względu należało uznać, że decyzje organów orzekających w sprawie naruszyły przepis postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania przez Ministra Skarbu Państwa i Wojewodę [...] decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby niebędącej stroną, przyjąć należało, że rozstrzygnięcia te obarczone są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przy czym, dla oceny legalności zaskarżonych decyzji bez znaczenia jest fakt czy organ (organy) o śmierci ww. osoby w dacie rozstrzygania sprawy wiedział, czy też nie. Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 P.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjętą w sprawie decyzję.
Mając na uwadze, że zaskarżone decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien podjąć czynności mające na celu ustalenie następców prawnych zmarłego. Koniecznym bowiem elementem każdego postępowania administracyjnego są jego strony. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.