Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 1150/08 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że SKO w W. powołaną decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Agencji Nieruchomości [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz M. G. i M. G., stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m². Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Agencja Nieruchomości [...] nie jest stroną postępowania, gdyż nie może wykazać w tej sprawie interesu prawnego i z tego względu wszczęte postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych.
W skardze na decyzję SKO Agencja Nieruchomości [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Powiatu [...]. W ocenie skarżącej ma ona interes do występowania w tym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Sąd przyjął, że skoro zadania nałożone na starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego lecz zadaniami z zakresu z zakresu administracji rządowej, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Wobec tego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest wojewoda. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2007 r. zostało rozpoznane przez SKO w W. a właściwym do rozpoznania był Wojewoda [...]. Zaskarżona decyzja została więc wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 144/09, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.
NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności wskazuje w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta. Żaden przepis tej ustawy nie określa, czy starosta wydając decyzję w takiej sprawie wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, ani też nie zawiera uregulowań co do organu odwoławczego. Wskazanie przez omawianą ustawę starosty jako organu właściwego w sprawie powoduje, że ustalenie właściwego organu wyższego stopnia ma się odbywać na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 127 § 2.
Zgodnie z art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie zawiera innego unormowania, gdyż nie wskazuje w ogóle organu wyższego stopnia w sprawach przekształcenia. Wprawdzie w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 9a wskazuje, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę, ale regulacja ta odnosi się tylko do spraw wskazanych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), wojewoda jest organem wyższego stopnia – w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym – jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Jeśli więc brak jest w tym zakresie przepisu szczególnego, to organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Fakt, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego zawierała taki przepis szczególny w postaci art. 6a, który stanowił, że organem odwoławczym od przedmiotowej decyzji starosty jest wojewoda, pozostaje bez wpływu na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie, bowiem ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. obowiązująca obecnie w tej materii, tego rodzaju regulacji nie zawiera.
Rozpoznając ponownie skargę Agencji Nieruchomości [...] Rolnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjnego albo po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające związane dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. I OSK 144/09 wykładnią prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wiążącej wykładnią prawa i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest nią związany. W wyroku z 10 listopada 2009 r. sygn. I OSK 144/09 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest właściwe do rozpoznania odwołania Agencji Nieruchomości [...] od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...]. Tym samym należy uznać, że Kolegium jako organ właściwy w sprawie był uprawniony do działania w tej sprawie jako organ odwoławczy.
Po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 1150/08 pozostaje do rozpoznania skarga Agencji Nieruchomości [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Agencja Nieruchomości [...] twierdzi, ze ma interes prawny do występowania w postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Pozbawienie Agencji możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości Zasobu uniemożliwia Agencji ochronę interesów Skarbu Państwa.
W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie tę skargę, stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie można podzielić. Decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego – art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 28 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej Agencji przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do nieruchomości pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi być to być własny interes danego podmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 8 C.H, Beck Warszawa 2006, s. 230).
Zdaniem Sądu skarżąca Agencja posiada własny interes prawny w niniejszej sprawie, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go. Posiada zatem status strony postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu.
Jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy, a także jak podkreślono w orzecznictwie, Agencja wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (por. wyrok NSA z dnia18 lutego 1994 r. sygn. II S.A. 241/92 – ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r. sygn. IV S.A. 1335/95 – ONSA 1998/2/59). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Agencja Nieruchomości [...] działa w sprawie w sferze uprawnień właścicielskich (dominium), a nie wykorzystując atrybuty władzy (imperium). Oznacza to, że nie ma konfliktu między organami administracji, które, każdy z innej pozycji, stoją na straży interesów Skarbu Państwa.
Zatem zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy z 19 października 1991 r. i jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał także na podstawie art. 152 i 200 tej ustawy.