Uzasadnienie
M. M. (dalej także, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan sprawy przedstawia się następująco.
W dniu 20 stycznia 2022 r. M. M. zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną A. M., która legitymuje się orzeczeniem nr [...], zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie w dniu 29 czerwca 2021 r.
Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. Prezydent m. W. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jednakże orzeczenie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent m. W. decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ I instancji ponownie wskazał, że w sprawie występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej, jako: u.ś.r.). Nadto zdniem organu, skarżący jako małżonek nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, a ponadto nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co także wyklucza przyznanie świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).
Od tej decyzji skarżący odwołał się.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz art. 3 pkt 21 u.ś.r. i podniosło, że ustawa rozróżnia dwa rodzaje warunków, które powinny zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pierwsze grupa, to warunki, jakie powinna spełniać osoba wymagająca opieki, druga zaś - warunki, jakie powinna spełniać osoba otrzymująca świadczenie.
A zatem świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane na osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. zaliczono A.M. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 8 września 2020 r., a orzeczenie wydano do dnia 8 września 2022. r. Dodatkowo M. M. do odwołania załączył orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 18 lipca 2022 r., na mocy którego A.M. została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 lipca 2023 r.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent m. W. zlecił Ośrodkowi Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie zakresu opieki nad A.M. Z wywiadu wynika, że M.M. sprawuje nad żoną kompleksową opiekę m.in. w zakresie utrzymania higieny, pomocy w ubieraniu, podawania leków (również w nocy), przygotowuje posiłki, realizuje recepty, towarzyszy w wizytach lekarskich, robi zakupy spożywcze i przemysłowe. Zakres opieki nad żoną nie budzi zatem wątpliwości.
Wątpliwości Kolegium wzbudziła za to druga przesłanka, tj. związek rezygnacji z zatrudnienia z koniecznością opieki nad żoną. W złożonym oświadczeniu skarżący wskazał, że uległ wypadkowi przy pracy w 2008 r., przebywał na zwolnieniu, a potem był rehabilitowany i od 2010 r. ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. W 2011 r. założył działalność gospodarczą z dziedziny edukacji pozaszkolnej oraz badań naukowych i prac rozwojowych z dziedziny nauk przyrodniczych, jednakże ww. działalność przestała przynosić zamierzone zyski. Skarżący wskazał, że jest pełnomocnikiem kilku osób, w tym swoich teściów i szwagra oraz innych osób, którym pomaga pro bono w rozwiązywaniu codziennych problemów. Wskazał ponadto, że ustaloną datę powstania niepełnosprawności u żony uważa za błędną, bowiem niepokojące sytuacje takie jak wypadanie przedmiotów z rąk, czy wkładanie różnych rzeczy w miejsca nie dla nich przeznaczone zdarzały się już kilka lat wcześniej.
Powyższe okoliczności wskazują - w ocenie Kolegium - na brak bezpośredniego związku rezygnacji przez M.M. z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Powstanie ustalonego orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. znacznego stopnia niepełnosprawności ustalono na dzień 8 września 2020 r., a zatem dużo później niż skarżący deklarował zakończenie zatrudnienia. Ze złożonego oświadczenia wynika ponadto, że powodem zakończenia prowadzonej po ustaniu zatrudnienia działalności gospodarczej były niezadowalające zyski oraz nadmierne koszty jej prowadzenia, a nie konieczność opieki nad żoną.
W tej sytuacji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego na żonę A.M. Tylko bowiem w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia spowodowana jest koniecznością opieki nad osobą o znacznymi stopniu niepełnosprawności istnieją przesłanki do tej formy pomocy państwa. Niewątpliwe celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie utraconych zarobków bliskim osoby niepełnosprawnej, którzy mimo zdolności do pracy nie podejmują pracy zarobkowej lub z niej rezygnują z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Pomoc finansowa państwa ma rekompensować opiekunowi osoby niepełnosprawnej podjęcie decyzji o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W prowadzonym postępowaniu taki bezpośredni związek nie został wykazany, zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazał to organ I instancji.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu podniósł, że nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną żoną; odmawia zaproszeń do przeprowadzenia wykładów, uczestnictwa w uroczystościach, za które wcześniej pobierał wynagrodzenie. Skarżący podkreślił też, że przejmując opiekę nad żoną wyręcza Państwo, ponieważ gdyby umieścił żonę w domu opieki społecznej Państwo ponosiłoby znacznie wyższe koszty. Poza tym skarżący ukończył szkołę medyczną, a opiekę sprawuje nad najbliższą osobą – żoną. Taka sytuacja jest najlepsza dla chorej żony (gdyż ma zaufanie do opiekuna), a także całej rodziny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w jego decyzji. Otóż regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Stanowisko organu I instancji jest zupełnie niezrozumiałe, szczególnie gdy uwzględni się okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 12 maja 2022 r. uchyliło wcześniej wydaną odmowną decyzję Prezydenta m. W. wyraźnie wskazało na błędne nieuwzględnienia przez organ I instancji skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mimo wyraźnych wskazań organu odwoławczego, organ I instancji ponownie wskazał omawianą okoliczność jako negatywną przesłankę do wydania decyzji o przyznaniu wnioskowanego przez skarżącego świadczenia.
Nadto słusznie Kolegium podniosło, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być fakt, że skarżący nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności i nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Pogląd organu I instancji w tym zakresie jest wynikiem kompletnego niezrozumienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Otóż zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza - co do zasady - z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Kolegium, iż przyczyny, z powodu których organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mają oparcia w prawie.
Tym niemniej Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, iż brak jest w tej sprawie bezpośredniego związku rezygnacji przez M.M. z zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Taka ocena organu jest co najmniej przedwczesna. Przede wszystkim Kolegium skupiło swoje rozważania na aspekcie związanym z rezygnacją z pracy, pomijając zupełnie, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie odnosi się także do kwestii "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zauważyć należy, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć także faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
W tej sprawie trzeba podkreślić, że żona skarżącego ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia z dnia 29 czerwca 2021 r. gdzie wyraźnie wskazano, że schorzenia udokumentowane w toku postępowania i ograniczenia w codziennym funkcjonowaniu wynikające z naruszonej sprawności organizmu kwalifikują A.M. do zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności wraz ze wskazaniem dotyczącym konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z kolei orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 18 lipca 2022 r. ustalono, że jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Jak wskazał organ, z wywiadu środowiskowego wynika, że M. M. sprawuje nad żoną kompleksową opiekę m.in. w zakresie utrzymania higieny, pomocy w ubieraniu, podawania leków (również w nocy), przygotowuje posiłki, realizuje recepty, towarzyszy w wizytach lekarskich, robi zakupy spożywcze i przemysłowe. Zakres opieki nad żoną nie budził wątpliwości organu.
Kolegium błędnie ograniczyło się jednak do oceny okoliczności mających miejsce w latach 2008 – 2011, a związanych z wypadkiem skarżącego, jego staniem zdrowia i następnie, w latach kolejnych, przyczynach rezygnacji z prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Organ nie rozważył czy skarżący aktualnie nie podejmuje pracy z uwagi na sprawowaną opiekę nad niepełnosprawną żoną, czym naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Brak powyższej oceny jest konsekwencją nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. ograniczonej jedynie do kwestii "rezygnacji" z pracy lub innej pracy zarobkowej, z pominięciem "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl. art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku i wyda decyzję odpowiadającą prawu. Organ uwzględni, że opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.