Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2429/20

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474) - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] - utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...] marca 2020 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w W., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], która zgodnie z decyzją Starosty P. nr [...] z [...] grudnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2017 r., z mocy prawa stała się własnością Miasta [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Starosta P. - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] - decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany oznaczony jako załącznik nr 1 do tej decyzji dla inwestycji: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w [...] od granicy pasa drogowego ul. [...]" (kategoria obiektów budowlanych: [...], [...], [...])."

Na mocy tej decyzji zostały wydzielone pod inwestycję drogową działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...].

Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Wójta Gminy [...] oraz Prezydenta [...] - decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty P. Tym samym stała się ona ostateczna w dniu [...] czerwca 2017 r.

Następnie Starosta P. pismem z [...] lipca 2018 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], dzielnica [...] m. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.

Stwierdził, że stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 tej ustawy.

Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ww. ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Dodał, że przepis art. 4 ust 5 ww. ustawy stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Natomiast art. 18 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W związku z powyższym w dniu 19 września 2018 r. (klauzula potwierdzająca aktualność z 5 października 2019 r.) został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², która z mocy prawa stała się własnością Miasta [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Następnie Starosta P. decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r.:

1. - w pkt I ustalił odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w W., stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] w kwocie [...] zł,
2. - w pkt II orzekł o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt I o kwotę równą 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt I,
3. - w pkt III przyznał odszkodowanie ustalone w pkt I na rzecz A. B.,
4. - w pkt IV orzekł o wypłacie ustalonego w pkt I odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego - [...] Bank Polski S.A., następcy prawnego [...] Bank Polska S.A. [...] Oddział w [...], z tytułu zaliczenia na spłatę świadczenia głównego wierzytelności, wynikającej z umowy kredytu z [...] lutego 2014 r., zabezpieczonej hipoteką umowną łączną w księdze wieczystej nr [...], z uwagi na wygaśnięcie ww. hipoteki w części dotyczącej nieruchomości objętej ww. decyzją o zrid,
5. - w pkt V orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości opisanej w pkt I na rzecz: I. S. [...] sp. z o.o. w kwocie [...] zł i Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. w kwocie [...] zł,
6. - w pkt VI zobowiązał Miasto [...] do zapłaty ustalonego w pkt I i V odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent [...] - wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odwołaniu wskazał, że wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe w punkcie VI, który zobowiązuje Prezydenta [...], zamiast Wójta Gminy [...] - inwestora i zarządcę drogi - do zapłaty ustalonego zaskarżoną decyzją odszkodowania.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] września 2020 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204., dalej jako u.g.n.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako ustawa z 10 kwietnia 2003 r.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. nr [...] z [...] marca 2020 r. ustalającą odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w W., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Na wstępie uzasadnienia podniósł, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Do kompetencji organu odwoławczego należy zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

W związku z powyższym - po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy - Wojewoda stwierdził, iż dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia, przez organ orzekający w sprawie, podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty P. z [...] marca 2020 r.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4 pkt. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie - na mocy decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2016 r. - zostały wydzielone działki nr [...] i nr [...] przeznaczone pod inwestycję drogową, które na podstawie ww. art. 12 ust. 4 pkt. 2 przeszły na własność Miasta [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna tj. [...] czerwca 2017 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 tej ustawy.

Stosownie do porozumienia zawartego [...] października 2016 r. pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Prezydentem Miasta [...], zmienionego aneksem z dnia [...] maja 2017 r., wskazana wyżej inwestycja - budowa ulicy [...] ma przebiegać przez teren dwóch odrębnych jednostek samorządu terytorialnego (Gminę [...] i Miasto [...]), zaś zarządcą drogi i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy [...].

Przedmiotowe porozumienie nie reguluje obowiązku wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości związane z inwestycją polegającą na rozbudowie ulicy [...]. Dotyczy ono wyłącznie udzielenia zgody na dysponowanie na cele budowlane nieruchomościami będącymi własnością Miasta [...], nie reguluje natomiast kwestii finansowych ani nie rodzi zobowiązań finansowych - na co wskazano w § 5: " porozumienie nie rodzi skutków finansowych dla stron, a ewentualne regulacje w tym zakresie powinny być przedmiotem odrębnego porozumienia."

W związku z tym Wojewoda uznał, że - skoro powyższe porozumienie nie wskazuje podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w [...] od granicy pasa drogowego ul. [...]." - to należy przyjąć, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty P. z [...] marca 2020 r. jest Miasto [...], które na podstawie decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2016 r. (zrid) stało się właścicielem przedmiotowego gruntu tj. nieruchomości położonej w dzielnicy [...] m. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] opow. [...] ha.

Następnie stwierdził, że w sprawie został sporządzony operat szacunkowy z [...] września 2018 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K., określający wartość rynkową nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha - po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy dowód do określenia wysokości odszkodowania.

Wojewoda podniósł, że określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), dalej jako rozporządzenie - wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Przytoczył także treść § 36 ust.1 i § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia oraz art. 134 ust. 2 u.g.n.

Następnie dokonał oceny sporządzonego operatu stwierdzając, że rzeczoznawca majątkowy W. K. oparła wycenę na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W świetle powyższych regulacji jest oczywiste, iż rzeczoznawca może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Rzeczoznawca zbadała przeznaczenie terenu na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. 20 grudnia 2016 r. Nieruchomość wyceniana - działki nr [...] i [...] - nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] października 2006 r., działki te położone są na terenie drogi publicznej w sąsiedztwie strefy oznaczonej symbolem [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wysokość zabudowy do [...] m.

Z powyższego wynika, że działki nr [...] i nr [...] przed wydaniem decyzji zrid i po jej wydaniu usytuowane były w obszarze przeznaczonym pod drogę. Zatem aktualny sposób użytkowania działki jest tożsamy z celem wywłaszczenia.

Biegła przeanalizowała rynek transakcji drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznała możliwość wykorzystania tych transakcji. Obszar rynku oraz dobór transakcji i metodologii wyceny rzeczoznawca opisała w operacie zgodnie z przepisami i linią orzeczniczą.

W związku z tym organ stwierdził, że operat szacunkowy z [...] września 2018 r. może być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

Podsumowując Wojewoda [...] uznał, iż Starosta P. prawidłowo orzekł, że organem właściwym do wypłaty odszkodowania za działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], położone w W., w Dzielnicy [...], w obrębie [...] jest Miasto [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] zarzucając jej:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.
2. a. art. 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, jak również zaniechanie odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w tym jakiejkolwiek analizy przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania,
3. b. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy, który jest obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi,
4. c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji, w której pominięto podstawę materialnoprawną, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, jak również poprzez zaniechanie wskazania logicznego toku rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania z uwzględnieniem analizy przepisów prawa materialnego,
5. d. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także umożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań skutkujące brakiem możliwości powołania w postępowaniu odwoławczym podnoszonych niniejszym okoliczności,
6. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
7. a. art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), w zw. z art. 20 pkt 3 oraz pkt 17 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) - przez ich niezastosowanie skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania,
8. b. § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") w zw. z art. 154 ust. 2 i art.151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n.") - poprzez uznanie prawidłowości wyceny nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo, iż jedna z transakcji przyjętych do porównań nie ma w ocenie skarżącego drogowego przeznaczenia (ok. 40% powierzchni ma przeznaczenie "niedrogowe"),
9. c. § 36 ust. 1 i ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 2 i art.151 ust. 1 u.g.n. - poprzez uznanie, że w sposób prawidłowy operat szacunkowy został sporządzony, mimo braku analizy przebiegu służebności przesyłu (oraz mapy) oraz nieustaleniu, jakim działkom odpowiadają działki nr [...] i [...], braku analizy aktów notarialnych wskazanych przy ograniczonych prawach rzeczowych (rep. [...] - § [...] i rep. [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.), co w konsekwencji poddaje w wątpliwość zarówno prawidłowość sporządzonego operatu, jak i powoduje uniemożliwienie ich weryfikacji;
10. d. § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. art. 4 pkt 16 u.g.n. - poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym z nieprawidłowo dobraną do porównań transakcją, której przedmiotem była nieruchomość jedynie w części przeznaczona pod drogę, a dodatkowo nieruchomość położona poza analizowanym przez rzeczoznawcę obszarem rynku;
11. a. § 56 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia poprzez błędne określenie rodzaju określonej wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2018 r.,
12. b. art. 135 ust. 4 u.g.n. - poprzez zaniżone w ocenie skarżącego oszacowanie stopnia zużycia materiałów budowlanych, jak również przyjęcie zbyt wysokiej ceny jednostkowej tychże materiałów przez biegłego w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2018 r.

Wskazując na powyższe naruszenia Miasto [...] wniosło o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2020 r., ewentualne uchylenie w całości także decyzji organu I instancji - Starosty P. nr [...] z [...] marca 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji - stwierdzając, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób jej rozstrzygnięcia.

W piśmie z [...] lutego 2021 r. Miasto [...] przedstawiło dodatkowe stanowisko w sprawie - wnosząc o dopuszczenie dowodu z załączonej do pisma kopii decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r., wydanej w analogicznej sprawie.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Sąd nie uwzględnił powyższego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując pod tym kątem oceny Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z [...] marca 2020 r. ustalającą odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w W., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...].

Istota sporu w przedmiotowej sprawie zasadniczo sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustalonego w ww. decyzji Starosty P. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że porozumienie zawarte pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Prezydentem Miasta [...] z uwagi na treść § 5 - nie rodzi skutków finansowych dla stron, a ewentualne regulacje w tym zakresie powinny być przedmiotem odrębnego porozumienia - nie wskazywało podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w [...] od granicy pasa drogowego ul. [...]."

W związku z tym stwierdził, iż Starosta P. w decyzji z [...] marca 2020 r. prawidłowo orzekł, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Miasto [...], które na podstawie decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2016 r. (zrid) stało się właścicielem przedmiotowego gruntu tj. nieruchomości położonej w obrębie [...], dzielnica [...] m. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] opow. [...] ha.

W ocenie Sądu, kwestia ta nie została jednak dostatecznie wyjaśniona - aby można było przyjąć takie rozstrzygnięcie.

Przede wszystkim organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę przepisów, które określają zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami.

Z treści art. 19 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 - dalej jako "u.d.p.") wynika, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg - jest zarządcą drogi. Przy czym ust. 2 pkt. 4 precyzuje, iż zarządcą dróg gminnych jest - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie zaś z art. 20 do zarządcy drogi należy w szczególności - pkt. 3 pełnienie funkcji inwestora oraz pkt. 17 - nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Również w art. 1 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako specustawa) wyraźnie określono, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy - która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach - wykonuje właściwy zarządca drogi.

Jednocześnie w art. 22 ust.1 ustalono kwestię finansowania inwestycji drogowych - poprzez stwierdzenie, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zatem art. ten nie określa podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi - a więc także kosztów odszkodowania - lecz odsyła w tym zakresie do innych ustaw, w tym do ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), dalej jako u.f.i.t.l., stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zaś z jego ust. 3 wynika, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych finansowane są z budżetów tych miast. Przy czym orzecznictwo sądowe wskazuje, że przepis ten dotyczy drogi publicznej już realnie istniejącej - vide wyrok NSA z 9 września 2014 r. sygn. akt I OSK 551/14.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika zakres obowiązków zarządcy drogi, który pełni także funkcję inwestora.

W niniejszej sprawie niewątpliwy jest fakt, że zarządcą drogi - ulicy [...] - i zarazem inwestorem jest Wójt Gminy [...]. To na jego wniosek została wydana przez Starostę P. decyzja z [...] grudnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdzająca projekt budowlany "Rozbudowa drogi gminnej ul. [...] w [...] od granicy pasa drogowego ul. [...]" i to on jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętych nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], oraz do rozpoczęcia prac budowlanych.

Sąd pragnie także zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z art. 3 ust. 6 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych mogą być finansowane lub dofinansowane z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z porozumieniami zawartymi na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stanowi on, że zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z treści uzasadnień decyzji organów wynika, iż w dniu [...] października 2016 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Prezydentem Miasta [...] - jednakże w aktach sprawy brak jest dokumentów dotyczących tego porozumienia, co uniemożliwia jego ocenę.

Z powyższego wynika, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a. - pomimo, iż obowiązkiem każdego organu jest stanie na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Poza tym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie zostały naruszone ww. przepisy postępowania - bowiem nie został w sprawie ustalony stan faktyczny niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie - w konsekwencji czego rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto - jak już Sąd wskazał wcześniej - organy obu instancji nie rozpatrzyły wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie określenia właściwego podmiotu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną.

Dlatego też przedwczesne było ich stanowisko - że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Miasto [...], które na podstawie decyzji Starosty P. z [...] grudnia 2016 r. (zrid) stało się właścicielem przedmiotowego gruntu.

Sąd nie oceniał zarzutów dotyczących nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania, gdyż obie decyzje zostały uchylone z innego powodu, a już w momencie orzekania przez Sąd operat ten stracił ważność. Zachodzi zatem konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarżącego jest również przedwczesne.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta P. weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu - w szczególności dotyczące kwestii mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa - po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875).

Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu Przewodnicząca Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z 8 stycznia 2021 r. skierowała niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym - o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Przy czym - poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok - sądowa kontrola niczym nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.