Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił R. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (d. własności czasowej) do części dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip [...] o powierzchni [...] m2, wchodzącej w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...], będącej własnością [...].
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...]- w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.,130) - na własność Skarbu Państwa.
Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy - Gminy [...].
Obecnie dawna nieruchomość położona przy ul. [...] wchodzi w skład dz. ew. nr [...] z obr. [...] (KW nr [...]) i nr [...] z obr. [...] (KW nr [...]).
Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym wykonanym w dniu [...] stycznia 2017r. całkowita powierzchnia nieruchomości wynosiła [...] m2, a nie [...] m2.
Zgodnie ze świadectwem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 1946 r., Nr [...] - zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego "Nieruchomości w [...] [...]" na dzień [...] listopada 1946 r., stosownie do działów [...] i [...] - nieruchomość położona przy ul. [...] o pow. [...] m2 uregulowana była jawnym wpisem na imię W. G., na mocy aktu kupna z dnia [...] lipca 1936 r.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 1949 r. W. G. wystąpiła w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości.
Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1969 r., nr [...] odmówiło W. G. przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości.
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] czerwca 1969 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydium Rady Narodowej [...].
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1969 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., nr [...] w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ew. nr [...] z obr. [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
Wniosek złożony przez E. P. w dniu [...] listopada 1996 r., w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości został rozpoznany decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2002 r., którą odmówiono ustanowienia tego prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję.
Do rozpoznania pozostał wniosek W. G. z dnia [...] stycznia 1949 r., ponowiony wnioskiem E. P. z dnia [...] listopada 1990 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości z wyłączeniem części nieruchomości określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ew. nr [...] z obr. [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zgodnie z postanowieniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...].
Przedmiotem niniejszej decyzji jest dz. ew. nr [...] z obr. [...] (KW nr [...]).
Obszar, na którym położona jest ww. nieruchomość jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą rady [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Teren działki ew. nr [...] z obr. [...] został oznaczony symbolem [...] - zieleń urządzona. Budynek o adresie [...], zgodnie z tym planem jest oznaczony jako obiekt chroniony planem (symbol [...]) - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Dopuszczono przebudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie zabudowę z zakazem zmian układu otworów bez zakomponowania na nowo całej elewacji oraz przebudowy lokali mieszkalnych w parterach na lokale usługowe skutkujące zmianami elewacji bez odpowiedniego zakomponowania całej elewacji parteru budynku. Zakazano także lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu objętego planem.
Organ wskazał, iż zgodnie z art. 214a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2204 ze zm.) "Można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na: przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6.
Zgodnie z art. 6 pkt 1 ww. ustawy celami publicznymi są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji; Zgodnie z art. 6 pkt 9 ww. ustawy celami publicznymi są również: wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.
Z pisma Biura Architektury i Panowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia [...] października 2019 r. wynika, iż dz. ew. nr [...] z obr. [...] stanowi zielone wnętrze kwartału urbanistycznego, które oznaczono w ww. planie jako "strefa zieleni osiedlowej do zachowania". Dodatkowo w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach kształtowania ładu przestrzennego wprowadzono zapis zakazujący lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu. Nadmieniono, iż w stanie istniejącym znajdują się tam ciągi piesze i zieleń wysoka, która w planie została określona jako drzewa do zachowania. Przedmiotowa działka nie jest terenem inwestycyjnym i z punktu widzenia ładu przestrzennego należałoby dążyć do jej zachowania w obecnym kształcie.
Dodatkowo organ zauważył, iż zgodnie z art. 214 a pkt 5 można odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, jeżeli brak jest możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia określonego w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Z uwagi na określoną w ww. piśmie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego konieczność zachowania działki w jej obecnym kształcie organ I instancji uznał, iż nie ma możliwości wydzielenia z obecnej dz. ew. nr [...] z ob. [...] dawnej nieruchomości hipotecznej [...].
Wykluczona została zatem możliwość korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę podzieliło wykładnię przepisu art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez organ I instancji i wskazało, że kwestia wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny, jak również tożsamego przeznaczenia jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie powinna budzić wątpliwości. Faktyczne wykorzystywanie nieruchomości mieści się w zakresie opisanym w przepisie art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Kolegium podniosło, że organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w zakresie przesłanek zastosowania przepisu art. 214a ugn. Organ nie ma obowiązku szczegółowego wyjaśniania motywów jakimi się kierował w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje na to, że spełniona jest przesłanka przeznaczenia lub wykorzystywania nieruchomości na cel publiczny. Powyższe zaś wynika ze zgromadzonych dokumentów.
Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 214a ugn.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. P. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 214a pkt 1 i 5 ugn w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] poprzez brak podstaw do zastosowania wskazanych przepisów w tej sprawie oraz art.6, 7 w zw. z art. 77 par. 1, art. 8 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez jednostronną ocenę materiału dowodowego i zastosowanie przepisów prawa materialnego mimo istniejącej opcji oraz brak wyjaśnienia dlaczego rzeczywiście nie istnieje możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2021 r. skarżący podtrzymał skargę i dodatkowo wniósł o rozważenie skorzystania przez Sąd z art. 8 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jednakże nowelizacją z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U z 2016 r. poz. 1271) został dodany art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego celem jest umożliwienie wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, w przypadkach wymienionych w tym przepisie. Dotychczas bowiem decydujące dla orzekania o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego były przesłanki dekretowe.
Wymienione w przepisie art. 214a ustawy przesłanki odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r., to m.in. przeznaczenie lub wykorzystywanie gruntu na cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1 pkt 1), brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (ust. 1 pkt 5).
Przesłanki wskazane w art. 214a ustawy mogą być stosowane niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Przepis art. 214a ustawy powoduje, że jeśli spełniona jest którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym artykule, można odmówić ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych bez badania, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 7 ust. 2 dekretu. Przepisy nowelizacji z 25 czerwca 2015 r. były przed ich wejściem w życie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 19 lipca 2016 r., Kp 3/15, uznał m.in., że art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny odniósł się szerzej do przepisów art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela - po pierwsze – do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy (na podstawie ustawy) i - po drugie - w okresie późniejszym, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wielokrotnie, były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Trybunał odniósł się kolejno do wszystkich pięciu przesłanek odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, przewidzianych w art. 214a ustawy.
Stwierdzając konstytucyjność przewidzianej w art. 214a pkt 1 ustawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 tej ustawy, Trybunał przypomniał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji), to - tym bardziej - mogą stanowić podstawę nie uwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego.
W ocenie Trybunału skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Trybunał uznał więc, że realizacja celu publicznego - w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji - może uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela. Odmowę tą należy jednak badać w każdym konkretnym przypadku. Podsumowując konstytucyjną ocenę art. 214a ustawy Trybunał stwierdził, że mocą tego przepisu ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu. Dzięki temu nastąpi wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości położonych w centrum [...]. Bezpieczeństwo prawne i stabilizacja sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, stanowią wartość konstytucyjną.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 nowelizacji z 25 czerwca 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tej nowelizacji.
Jak wynika z akt sprawy sporna działka, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Rady [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...] -zieleń urządzona.
Z pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z dnia 25 października 2019 r. wynika, że przedmiotowa działka stanowi zielone wnętrze kwartału urbanistycznego, które oznaczono na ww. planie jako strefa zieleni osiedlowej do zachowania. W warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach kształtowania ładu przestrzennego wprowadzono zapis zakazujący lokalizacji nowych budynków wewnątrz terenu. Wskazano również, że w stanie istniejącym na przedmiotowej działce znajdują się ciągi piesze i zieleń wysoka, która w planie została określona jako drzewa do zachowania. Dodano też, że działka nie jest terenem inwestycyjnym i z punktu widzenia ładu przestrzennego należałoby dążyć do jej zachowania w obecnym kształcie.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze, place, parki, promenady i bulwary, a także ich urządzenie, w tym budowa i przebudowa wskazać należy, że zaistniały przesłanki z art. 214a tej ustawy uniemożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobiercy byłego przeddekretowego właściciela.
Ponadto zasadnie organy orzekające uznały w świetle treści powołanego wyżej pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, że brak jest możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której jedynie część jest przedmiotem roszczenia dekretowego, co w konsekwencji oznacza, że spełniona została również przesłanka uniemożliwiająca ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego określona w art. 214a ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 214a pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z powołanymi w niej przepisami Konstytucji RP oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu są chybione. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne, jednakże uznać należy w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, że organ II instancji ustalenia dokonane przez Prezydenta [...] uznał za własne.
Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania przepisów Konstytucji bezpośrednio, czy wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, zważywszy, że art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami był już przedmiotem oceny przez Trybunał, co wynika z powołanego i omówionego wyżej wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji