Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania P. [...] S.A. z siedzibą w W., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) w związku z art. 4 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz.
94) stwierdził nabycie przez Skarb Państwa, z mocy prawa, z dniem 1 czerwca 2003 r. własności gruntu zajętego pod część linii kolejowej [...], położonego w powiecie [...], w gminie P. - [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] oraz nabycie przez P. [...] S.A., z dniem 1 czerwca 2003 r., prawa użytkowania wieczystego ww. działki oraz prawa własności budowli, budynków i urządzeń posadowionych na powyższym gruncie.
Pismem z dnia 3 października 2011 r. M. K. zwrócił się do Wojewody [...] o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa, postępowania zakończonego ww. decyzją.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa, wznowił z urzędu postępowanie zakończone rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz potwierdził nabycie przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w powiecie [...], w gminie P. - [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] i nabycie przez P. [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. działki i własności znajdujących się na niej budynków, budowli i urządzeń, szczegółowo wymienionych w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. złożyła spółka P. [...] S.A. z siedzibą w W., jednocześnie odwołująca się zaskarżyła postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 kpa) bada legitymację osoby składającej wniosek (pod kątem art. 28 kpa) oraz czy żądanie zgłoszono w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 kpa, a następnie w fazie drugiej rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty.
Złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną uruchamia pierwszy etap badania wniosku pod względem formalnym. W sytuacji spełnienia przesłanek formalnych organ wydaje postanowienie w trybie art. 149 § 1 kpa, a rozstrzygnięcie to stanowi podstawę do przeprowadzenia drugiego etapu postępowania, którego celem jest badanie zasadności przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcie istoty sprawy.
W warunkach rozpoznawanej sprawy Minister stwierdził, że wnioskodawca wznowienia powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, tj. brak udziału w postępowaniu oraz ujawnienie istotnej dla sprawy nowej okoliczności lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Jednak, w jego ocenie, wbrew ustaleniom dokonanym przez organ I instancji, w niniejszej sprawie podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od podmiotu legitymującego się statusem strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jak bowiem wyjaśnił, interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym potwierdzenia nabycia praw rzeczowych do nieruchomości w trybie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" mają Skarb Państwa, władająca w dniu [...] lutego 2003 r. gruntem kolejowym spółka P. [...] S.A. oraz podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości.
Tymczasem ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, aby M. K. przysługiwało prawo własności pawilonu handlowego o powierzchni [...] m², posadowionego na części działki nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] bądź jakiekolwiek prawo rzeczowe do ww. gruntu.
Skoro więc M. K. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., jak również nie wykazał, że przysługują mu prawa rzeczowe do objętej ww. decyzją działki nr [...], czy też inne uprawnienia, których możliwość ochrony wynikałaby z przepisów prawa materialnego, to nie można uznać, aby posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., jak również interes prawny do występowania z wnioskiem o jego wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa.
W związku z powyższym Minister uznał, że skoro wniosek o wznowienie postępowania pochodzi nie od strony uprawnionej do jego złożenia, to decyzję wydaną w wyniku wznowienia postępowania należy uchylić w całości, a poprzedzające jej wydanie postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] wnieśli M. K. i W. K., reprezentowani przez adw. M. P., zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 147 kpa oraz art. 28 kpa poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., ze względu na okoliczność, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez osobę nie będącą stroną w sprawie, podczas gdy – jak jednoznacznie wynika z treści postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. – postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek;
- 2. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, ani prawnego sprawy, w tym w szczególności kwestii prawa własności działki nr [...] w Z., oraz sytuacji prawnej pawilonu na niej posadowionego, a także poprzez jednoznaczne przyjęcie, bez dogłębnego wyjaśnienia sprawy, iż skarżącym nie przysługuje prawo własności przedmiotowego pawilonu, pomimo że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż "P. [...] S.A [...] informuje: - Państwo W. i M. K. dzierżawią od naszego zakładu tylko grunt. Pawilon wybudowali z własnych nakładów i stanowi on ich własność", oraz poprzez przyjęcie stanu faktycznego w oparciu jedynie o przypuszczenia i założenia;
- 3. art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w udziale w toczącym się postępowaniu, a tym samym, iż nie są stroną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy wynik postępowania bezpośrednio oddziałuje na interes prawny skarżących i ich roszczenia majątkowe, a nadto stan prawny wykreowany przez decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. znajduje bezpośrednie przełożenie na stan faktyczny i prawny, jaki był podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniach cywilnych toczących się pomiędzy skarżącym, a uczestnikiem (przed Sądem Rejonowym w B. sygn. akt [...] oraz przed Sądem Rejonowym w W. sygn. akt [...]);
- 4. art. 138 § 1 ust. 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w zw. z art. 37a ust. 1 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", oraz w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym - poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. i umorzenie postępowania wznowieniowego, co de facto skutkuje utrzymaniem w obrocie prawnym ewidentnie wadliwej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., wydanej na podstawie materiału dowodowego nieuwzględniającego wszelkich okoliczności faktycznych oraz naruszającej ww. art. 37a ust. 1 (poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] stanowiła "linię kolejową" w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) - co ma decydujący wpływ na możliwość jej przejęcia na własność Skarbu Państwa, a tym samym na prawidłowość decyzji nr [...] i jej legalność pozostawania w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister ustosunkował się do zarzutów w niej podniesionych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Tym samym organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa).
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. i umarzającą postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. stwierdził, iż nie odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy organ administracyjny zasadnie uznał, że wznowienie postępowania postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. miało miejsce na wniosek strony. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego unormowane zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz w art. 145a § 1 k.p.a. W rozumieniu przywołanych przepisów wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli:
- 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
- 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
- 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
- 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
- 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
- 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 k.p.a.).
Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a. § 1 k.p.a.).
Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest to, że M. K. pismem z dnia 3 października 2011 r. domagał się od organu I instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie w przedmiocie nabycia na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948 ze zm.) z mocy prawa, z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności oraz przez P. [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w powiecie [...], gminie P. oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że wznowienie postępowania – zgodnie z art. 147 k.p.a. – następuje z urzędu lub na żądanie strony.
Jednakże wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie na żądanie strony. Artykuł ten określa dwa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania z urzędu oznacza, że organ administracji publicznej, niezależnie od strony wszczyna postępowanie. Może to uczynić z własnej inicjatywy lub inicjatywy innych podmiotów (nie strony). Istotą wszczęcia postępowania z urzędu jest to, że inicjuje się je niezależnie od strony. Inicjatywa wszczęcia postępowania należy w takim przypadku do innych niż strona podmiotów. Występują one wobec organu administracji publicznej z określonym żądaniem, jeżeli wszczęte zostanie postępowanie, to będzie to postępowanie wszczęte z urzędu, z inicjatywy określonego podmiotu. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wznowione właśnie z urzędu. Wynika to z treści postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., również w decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] podniósł, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu.
Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r. i w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. znalazły się rozważania dotyczące interesu prawnego M. K. do wszczęcia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., zaś w podstawie wznowienia podano przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, jednak ta część uzasadnień obu orzeczeń oraz podana podstawa nie zmieniają faktu, że Wojewoda [...] jasno określił, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Przy tego rodzaju ustaleniach organ I instancji mógł dalej merytorycznie prowadzić postępowania wznowieniowego w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która również została wymieniona we wniosku wznowieniowym.
W tych okolicznościach Sąd nie podzielił stanowiska organu II instancji, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek i jako nie pochodzące od strony, wobec nieprawidłowego wznowienia postępowania w dniu [...] marca 2012 r., winno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z wyżej omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 105 §1 kpa oraz art.147 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W ponownie przeprowadzonym postepowaniu organ II instancji zbada złożone przesz stronę odwołanie i zbada zaskarżoną decyzję organu I instancji w kontekście wskazanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Za niezasadne zaś należy uznać te zarzuty skargi, które odnoszą się do interesu M. K. do wznowienia postępowania. Organ II instancji prawidłowo ocenił prawa rzeczowe M. K. do gruntu objętego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. i rozważania Ministra Budownictwa dotyczące tej kwestii należy uznać za zasługujące na całkowitą aprobatę.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.