Uzasadnienie
I. Stan faktyczny.
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Syndyka masy upadłości [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o pow. ok. [...] m2, położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność B. T. (pkt 2 orzeczenia) – uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o pow. ok. [...] m2, położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...], stanowiącej własność B. T. (pkt 2 orzeczenia).
Skargi na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wnieśli: M. W. oraz J. T. i M. T. Skarżący zarzucili rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że weryfikowane orzeczenie o wywłaszczeniu w części odnoszącej się do parceli nr [...] nie narusza rażąco przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przedstawiając te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji.
W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania Syndyk masy upadłości [...] w P., ustosunkowując się do skargi M. W., wniósł o oddalenie tej skargi i obciążenie skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 540/09) oddalił skargi M. W., J. T. i M. T. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 25/10) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 540/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz M. T. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- II. Zagadnienie konstytucyjne.
Zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, o czym stanowi art. 205 § 2 P.p.s.a. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.).
Z art. 199 P.p.s.a. wynika w sposób jednoznaczny, iż strony, a więc organ, skarżący i uczestnicy postępowania, ponoszą koszty postępowania związanej ze swym udziałem w sprawie, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Taka szczególna regulacja została zawarta, w odniesieniu do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w art. art. 200 i 201 P.p.s.a. Oznacza to, iż w aktualnym stanie prawnym jedynie strona skarżąca, wygrywając sprawę w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnymi, uzyska od organu zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Skarżący nie może zostać jednak obciążony obowiązkiem zwrotu kosztów poniesionych przez pozostałe strony postępowania w przypadku oddalenia skargi. Wobec tego między innymi uczestnik postępowania nie uzyska zwrotu poniesionych kosztów od organu lub skarżącego pomimo wygrania sprawy, a więc uwzględnienia stanowiska tej strony co do zasadności skargi.
W ocenie Sądu wątpliwie jest czy wynikająca z art. 199 P.p.s.a. norma przewidująca obowiązek poniesienia przez uczestnika kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia stanowiska tej strony co do zasadności skargi i skutkująca niemożnością zasądzenia na rzecz tej strony kosztów postępowania od strony skarżącej, jest zgodna art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 Konstytucji.
Uzasadniając przestawioną wątpliwość Sąd wskazuje, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto stanowisko, iż za sprzeczne z zasadą dostępności do sądu można uważać między innymi ustanowienie określonych zasad rozłożenia kosztów postępowania pomiędzy uczestników postępowania sądowego.
W szczególności ustalone na gruncie danego postępowania sądowego ryzyko poniesienia kosztów postępowania sądowego wyłącznie we własnym zakresie może powstrzymywać przed korzystaniem z prawa do sądu. Przyjęte zasady rozkładu kosztów postępowania mogą być zatem kwestionowane w aspekcie ograniczenia dostępności do sądu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 maja 2005 r., SK 44/04).
Strona postępowania sądowego, realizując swoje prawo do sądu, powinna zatem liczyć się z koniecznością poniesienia kosztów związanych z udziałem w tym postępowaniu co do zasady jedynie w sytuacji przegrania sprawy, a więc nieuwzględnienia w orzeczeniu stanowiska tej strony. Obciążenie strony obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania w innych sytuacjach sprzeciwia się elementarnemu poczuciu sprawiedliwości w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli jedna ze stron postępowania sądowego, podejmująca czynności procesowe w celu wykazania zasadności prezentowanego stanowiska lub podważania czynności podejmowanych przez pozostałe strony, w szczególności z uwagi na ich wadliwość lub oczywistą zbędność, ma być obciążona w każdej sytuacji wydatkowanymi kosztami, to takie rozwiązanie nie tylko nie da się pogodzić ze sformułowaną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego, ale także zasadą równości wobec prawa wynikającą art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Z zasady równości wobec prawa wynika bowiem obowiązek identycznego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. Za cechę relewantną, uzasadniającą takie czy inne rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, należy przyjąć wynik sprawy. Zatem zasadą powinno być obciążenie kosztami postępowania sądowego tej ze stron, która w jego toku nie zdołała utrzymać swojego stanowiska (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lipca 2006 r., SK 21/04). Akceptowalną modyfikacją tej zasady jest rozwiązanie przyjęte przykładowo w art. 520 Kodeksu postępowania cywilnego, a więc ustalenie jako reguły, iż każda ze stron postępowania ponosi koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie i jednoczesne dopuszczenie możliwości rozstrzygnięcia o kosztach pomiędzy stronami postępowania sądowego. Zasady rozstrzygania o kosztach postępowania ustalane w art. 520 Kodeksu postępowania cywilnego mogłyby znaleźć odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym z uwagi na analogiczną sytuację stron tego postępowania.
Opisana zasada nie została jednak zrealizowana na gruncie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Wyjaśnienia przyjętego zróżnicowania sytuacji stron postępowania sądowego w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego nie dostarcza analiza uzasadnienia Projektu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 19, s. 76).
Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wymaga między innymi spełnienia przesłanki funkcjonalnej: przedmiotem pytania może być wyłącznie akt normatywny mający bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym.
Wykazując spełnienie tej przesłanki Sąd wyjaśnia, iż ocena zgodności z Konstytucją art. 199 P.p.s.a. ma bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Uczestnik podejmujący czynności procesowe w niniejszym postępowaniu jest reprezentowany przez radcę prawnego, a zatem strona ta poniosła koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 2 P.p.s.a. W aktualnym stanie prawnym wniosek uczestnika postępowania nie będzie mógł być uwzględniony. Wobec tego także w przypadku ewentualnego wygrania sprawy przez tę stronę, a więc oddalenia skargi, uczestnik postępowania poniesie ostatecznie koszty postępowania i nie uzyska zwrotu tych kosztów od strony, która przegrała sprawę – strony skarżącej, o co uczestnik wystąpił w odpowiedzi na skargę. Ograniczenie zakresu pytania wyłącznie do jednej ze stron postępowania sądowego jest konsekwencją niewystąpienia przez pozostałe strony z wnioskami, o których mowa w art. 210 § 1 P.p.s.a. Nie można jednak nie zauważyć, iż przedstawione wątpliwości dotyczą w istotnej części także niemożności uwzględnienia ewentualnego wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania od uczestnika postępowania, czy też wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania od organu, a także wniosku o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu od uczestnika postępowania lub strony skarżącej. Pytanie prawne zostało ograniczone jedynie do normy dotyczącej uczestnika postępowania co było następstwem realizacji przesłanki funkcjonalnej pytania.
Wypełniając w pozostałym zakresie dyspozycję art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Sąd występuje o rozpoznanie sprawy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z udziałem Sejmu i Prokuratora Generalnego.
Opisane powyżej wątpliwości uzasadniały przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu odpowiedniego pytania prawnego.
W tym stanie sprawy Sąd, na postawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, orzekł jak w sentencji postanowienia.
Mając na uwadze, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem 12 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2478/10) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności art. 199 P.p.s.a. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, Sąd wnosi o połączenie spraw dotyczących przedstawionych pytań w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.