Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 29 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2458/14

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania K. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej i odmowy zwolnienia z jej ponoszenia.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalił K. M. wysokość opłaty za pobyt ojca – H. M. w Domu Pomocy Społecznej [...] na kwotę [...] zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. i odmówił zwolnienia K. M. z ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że decyzją dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] orzeczono o skierowaniu H. M. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182) pobyt w domu jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Z kolei, w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy obowiązani do wnoszenia opłaty są w kolejności: 1) mieszkaniec domu;

1. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi;
2. 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu;

1. 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, przy czym - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że odpłatność ojca za pobyt w domu pomocy społecznej została ustalona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w wysokości [...] zł, co stanowi 70 % jego dochodu – [...] zł (świadczenie ZUS). Koszt utrzymania mieszkańca w ww. domu w 2014 r. wynosi [...] zł. K. M. w dniu [...] listopada 2011 r. zawarł umowę z Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej [...] dotyczącą ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] ustalono od K. M. opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Organ I instancji wskazał, że z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że K. M. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, własną działalność gospodarczą – [...]. Podczas wywiadu środowiskowego K. M. oświadczył, że nie posiada dochodu, gdyż koszty prowadzenia działalności są wyższe niż przychód. Prezydent [...] kierując się treścią art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej Prezydent [...] przyjął jednak, że dochód K. M. wyniósł [...] zł. Przy ustalaniu dochodu wzięto pod uwagę wydruk z kasy fiskalnej z miesiąca listopada 2013 r., z którego wynika obrót w wysokości [...] zł, odliczono ZUS – [...] zł, alimenty na rzecz córki – [...] zł oraz miesięczną stawkę karty podatkowej w kwocie [...] zł. Kryterium dochodowe, w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł, natomiast 300 (tego kryterium stanowi kwota 1.626 zł. Zatem, jak wskazał organ, wyliczony dochód jest wyższy od kryterium o kwotę [...] zł.

W konsekwencji, w ocenie organu I instancji, powyższe okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstawy do zwolnienia z ww. opłaty, w oparciu o przepis art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. K. M. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], w którym zakwestionował wysokość obliczonego dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, przytoczyło przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Następnie wskazało, że jeśli mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi. Wysokość obciążeń zależy od sytuacji dochodowej zobowiązanego (małżonka, wstępnych, zstępnych). Jeżeli jest on osobą samotnie gospodarującą, to jego obowiązek powstaje wówczas, gdy jego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego (300% x 542 zł = 1.626 zł). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że dochód K. M. jest wyższy od kryterium o kwotę [...] zł, bowiem wynosi [...] zł. Pozostałe ustalenia faktyczne organu I instancji także zostały uznane przez Kolegium (zawarcie przez K. M. w dniu [...] listopada 2011 r. z Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej [...] umowy, w której zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w wysokości [...] zł miesięcznie, ustalenie odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., koszt utrzymania mieszkańca w domu w 2014 r.).

Kolegium podniosło, że decyzja organu I instancji ustalająca opłatę jest konsekwencją zawarcia ww. umowy z dnia [...] listopada 2011 r. Następnie podniosło, że zgodnie z art. 64 powołanej ustawy osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności, jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

1. 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
2. 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
3. 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję, rozstrzygając o wniosku o przyznanie zwolnienia, organ winien uzasadnić. Wobec czego, w ocenie organu odwoławczego, w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie uzasadniające zwolnienie z odpłatności K. M. Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi K. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wskazał, że decyzja organu I i II instancji zostały podjęte z naruszeniem zapisów ustawy o pomocy społecznej. Umowa zawarta [...] listopada 2011 r. ma wadę formalną, ponieważ została zawarta podstępnie - nikt nie pytał skarżącego o sytuację dochodową ani nie poinformował o istnieniu kryterium dochodowego w ustawie o pomocy społecznej dotyczącego odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzje podjęte zostały na podstawie fikcji, stan faktyczny został wykreowany przez urzędniczki przeprowadzające wywiad środowiskowy. Nie uwzględniono oświadczeń skarżącego ani dokumentów, które przedłożył. Wydana decyzja świadczy o niewiedzy organu z zakresu rozliczania drobnej przedsiębiorczości. Skarżący wyszczególnił koszty utrzymania samochodu, wykorzystywanego w prowadzonej działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotowe postępowanie dotyczyło ustalenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w Domu Pomocy Społecznej [...] oraz odmowy zwolnienia skarżącego z powyższej opłaty.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – dalej "u.p.s." Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust.

3. Z przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. wynika natomiast, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w pierwszej kolejności mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka. Małżonek, zstępni przed wstępnymi, oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności. Obowiązek małżonka i krewnych jest ustalany zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.ś., przy czym w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy administracji prawidłowo ustaliły obowiązek K. M. do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, w tym obliczyły dochód K. M. na cele tej opłaty. W aktach sprawy znajduje się umowa zawarta w dniu [...] listopada 2011 r. pomiędzy skarżącym a Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w przedmiocie ponoszenia części odpłatności za pobyt H. M. w domu pomocy społecznej. Umową tą skarżący zobowiązał się do dokonywania opłat w kwocie [...] zł miesięcznie. Z akt sprawy nie wynika aby umowa ta została zmieniona, czy też rozwiązana.

W konsekwencji organy orzekające zasadnie ją uwzględniły przy wydawaniu decyzji, kierując się dyspozycją art. 61 ust. 2 pkt 2 lit a u.p.s. Umowa ta była także podstawą wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], mocą której ustalono od K. M. opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W tych okolicznościach, Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do wad formalnych tej umowy, bowiem nie wynika z materiału dokumentacyjnego aby skarżący skutecznie, w stosownym postępowaniu, uchylił się od skutków prawnych swojego oświadczenia woli wyrażonego w umowie z dnia [...] listopada 2011 r.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił natomiast zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości przy wyliczaniu dochodu skarżącego. I tak, Prezydent [...] ustalając dochód w wysokości [...] zł wskazał na treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

1. 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
2. 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie organu, skoro z wydruku z kasy fiskalnej z miesiąca listopada 2013 r. wynika obrót w wysokości [...] zł, to po odliczeniu ZUS w kwocie [...] zł, alimentów na rzecz córki w kwocie [...] zł, miesięcznej stawki karty podatkowej w kwocie [...] zł, dochód K. M. wyniesie [...] zł. Z takim stanowiskiem zgodzić się jednak nie można. Otóż sposób ustalania dochodu został szczegółowo przez ustawodawcę określony - zależy od źródeł przychodu i kategorii podatników. W myśl ww. art. 8 ust. 3 dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Jednakże uszło uwadze organów, że w dalszej części art. 8 – ust. 5 do 8 u.p.s. zostały określone szczegółowe wymagania dotyczące obliczania i dokumentowania dochodu w odniesieniu do różnych kategorii podatników. Odrębne wymagania dotyczą osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych, inne - osób płacących zryczałtowany podatek dochodowy (tak jak w przypadku K. M. rozliczającego podatek w postaci karty podatkowej), jeszcze inne wymagania odnoszą się do podatników łączących przychody z działalności gospodarczej z innymi przychodami lub rozliczających się wspólnie z małżonkiem. Zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 2 u.p.s. w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne - za dochód przyjmuje się kwotę zadeklarowaną w oświadczeniu tej osoby. Z kolei, artykuł 8 ust. 7 i 8 określa sposoby dokumentowania dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej. Podstawowym dowodem pozwalającym określić dochód są zaświadczenia wydane przez naczelnika urzędu skarbowego.

W konsekwencji, z uwzględnieniem powyższych regulacji odnoszących się do osób prowadzących działalność gospodarczą należało wyliczyć dochód skarżącego. Dopiero przy ustalonym w taki sposób dochodzie organ mógłby się wypowiedzieć czy jest on wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, i tym samym prawidłowo zastosować przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s.

Oznacza to, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego ustalenia opłaty wobec K. M. za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić dochód skarżącego. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.

1. - ---------------------- 6