Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Prezydent W. odmówił L. S. przyznania w formie zasiłku celowego lub stałego na dopłatę do czynszu i zapłatę zaległości w opłatach za mieszkanie, dofinansowanie opłat za media (gaz, energia elektryczna), żywność, leki, środki czystości, naprawy w mieszkaniu.
Następnie na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że oświadczenie L. S. o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego należy uznać za nieprawdziwe, bowiem gospodarstwo to prowadzi razem z konkubiną B. C.. Wskazał także na konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z tą ostatnią osobą oraz dokładne wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy.
Na skutek wniesienia skargi od powyższego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 395/15.
Następnie wskazaną uprzednio decyzją z [...] grudnia 2015 r. Prezydent W. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Organ uzasadnił, że L. S. oświadczył podczas wywiadu środowiskowego w dniu [...] czerwca 2015 r., że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, lecz zamieszkują z nim B. C. i ich niepełnoletni syn. Obecna przy wywiadzie B. C. oświadczyła, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe z synem. Zarabia [...] zł miesięcznie i otrzymuje zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł. Potwierdziła, że opłaca rachunki za gaz, energię elektryczną i internet, a żywność w większej ilości kupuje L. S. z własnych środków (wówczas było to stypendium zdrowotne). Podczas kolejnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego we wrześniu 2015 r. wnioskodawca wskazał, że nie osiąga żadnego dochodu, utrzymywał się z kredytu, jednak nie ma już żadnych środków na utrzymanie. Obecna zaś B. C. wskazała, że jest osobą bezrobotną, pracuje dorywczo osiągając dochód w wysokości [...] zł. W dniu 21 października 2015 r. L. S. oświadczył, że jest na utrzymaniu zamieszkałej z nim osoby.
W tych okolicznościach organ uznał, że wnioskodawca oraz B. C. i ich syn prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, bowiem między domownikami istnieje zależność ekonomiczna i emocjonalna. Z powyższego wynika, iż dochód tych osób należy traktować jako dochody rodziny.
Organ podniósł, że nie mógł ustalić dochodu L. S., gdyż ten składał sprzeczne oświadczenia o zaciągniętych kredytach oraz nie poinformował o przyznaniu mu emerytury, której wysokość wynosi [...] zł. Takie działanie organ I instancji ocenił jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Uprzednio wskazane dochody przekraczają kwotę kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej. Przy czym rozważając udzielenie świadczeń określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej Prezydent wskazał, że oczekiwanie spłaty zaległości czynszowych w wysokości ok. [...] zł wykracza poza możliwości ośrodka, z uwagi na ograniczoność zasobów przeznaczonych na zasiłki. Wnioskodawca nie sprecyzował co miał na myśli wskazując na potrzeby dokonania napraw w mieszkaniu, a zaległości w spłacaniu zobowiązań są wynikiem wieloletnich zaniedbań i nie stanowią najpilniejszej potrzeby życiowej. Udzielenie wnioskowanej pomocy byłoby zatem sprzeczne z celami pomocy społecznej.
Odnosząc się do wniosku o przyznanie zasiłku stałego wskazał, że jego otrzymanie uwarunkowane jest także spełnieniem kryterium dochodowego określonego w ww. ustawie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. S., kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy omawianą uprzednio decyzję Prezydenta W. Organ uzasadnił że przyznanie zasiłku celowego w ramach pomocy społecznej odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że spełnienie przesłanek dochodowych, warunkujących otrzymanie świadczenia z pomocy społecznej – nie skutkuje ich automatycznym przyznaniem. W ocenie Kolegium organ I instancji właściwie wyłożył swoje stanowisko, przekonująco je uzasadnił, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Twierdzenia odwołującego, dotyczące prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego, w ocenie organu II instancji, stoją sprzeczności z materiałem dowodowym. Ponadto konkubina wnioskodawcy nie podjęła współdziałania z pracownikiem socjalnym.
Organ odwoławczy podniósł, że przepisy ustawy o pomocy społecznej dokładnie określają w jaki sposób organy obowiązane są ustalić dochód osób ubiegających się o świadczenia i korzystających ze świadczeń. Za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, dlatego organ I instancji prawidłowo wyliczył kwotę dochodu jaki uzyskuje gospodarstwo domowe wnioskującego o pomoc społeczną, tj. dochód konkubiny [...] zł i emerytura wnioskodawcy w kwocie [...] zł i zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł. Na osobę rodzina uzyskuje kwotę [...] zł. Przy czym nawet w sytuacji uznania twierdzeń skarżącego o prowadzeniu gospodarstwa domowego samodzielnie, jego dochód i tak przewyższyłby ustawowo określone kryterium dochodowe.
Ponadto w ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego, gdyż w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności - czyli sytuacja życiowa nie należąca do zdarzeń codziennych. W sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek.
Kolegium powołało ponadto art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uznając, że nie budzi wątpliwości, iż należało odmówić zasiłku stałego, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.
Organ II instancji podzielił także stanowisko Prezydenta, że L. S. swoim działaniem narusza art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, gdyż wielokrotnie składał sprzeczne oświadczenia w przedmiocie dochodu i nie ujawnił informacji o świadczeniu emerytalnym.
Odnosząc się do kwestii wyłączenia pracowników socjalnych organ stwierdził, że analiza dokumentów nie wskazała na konieczność ich wyłączenia - a tym samym zasadne jest postanowienie organu I instancji w tym przedmiocie, bowiem w stosunku do żadnej z tych osób nie zachodzi przesłanka z art. 24 § 1 i § 3 kpa.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję L. S. zarzucił jej opieranie się tylko na negatywnych emocjach, a nie uzasadnieniach faktycznych i wniósł o zmianę, uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
Uzasadnił, że błędnie organ przyjął, iż istnieje podział czynności w gospodarstwie domowym, a jednocześnie pominął inne fakty, które przeczą istnieniu wspólnoty. Przy czym o niemożności poradzenia sobie z trudną sytuacją życiową, w jego ocenie świadczy rosnące zadłużenie czynszowe. Podniósł, że pracownicy nie zostali wyłączeni od udziału w sprawie i brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2016 r. skarżący uzupełnił skargę zarzucając naruszenie przepisów:
- - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, poprzez błędną interpretację i uznanie przez organ, że istniejące zadłużenie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku pozostaje bez wpływu na zasadność uzyskania tego świadczenia,
- - art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników socjalnych, wskazanych przez skarżącego, po wydaniu przez nich merytorycznej decyzji,
- - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana przez osoby biorące udział we wcześniejszym wydaniu decyzji w tej samej sprawie uchylonej przez organ II instancji,
- - art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego czynności oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez ustalenie, że aktualny stan zadłużenia skarżącego pozostaje bez wpływu na możliwość ubiegania się o wnioskowane świadczenie, co doprowadziło do uznania, iż uzyskana przez niego emerytura stanowi podstawę wydania decyzji odmownej,
- - art. 7, 77 i 80 kpa. w zw. z art. 5 pkt 154 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego, wynikającego z braku odpowiedniej oceny materiału dowodowego w postaci wyjaśnień skarżącego oraz B. C. w ramach których zaprzeczyli, aby tworzyli wspólne gospodarstwo domowe.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji, uzasadniając, że w ramach wniosku o zwolnienie od kosztów przedstawił zestawienie z którego wynika, iż aktualnie zobowiązany jest do spłaty [...] zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Działalność organów pomocy społecznej oparta jest na zasadzie pomocniczości. Oznacza to, że pomoc społeczna może zapewnić wsparcie dopiero w sytuacji, gdy strona nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć swej trudnej sytuacji osobistej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups).
Z kolei w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zaś osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł. Jest to tak zwane ustawowe kryterium dochodowe.
Powyższe oznacza zatem, że aby otrzymać zasiłek celowy lub też zasiłek stały z pomocy społecznej dochód wnioskodawcy lub dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy nie może przekraczać wskazanych kwot. Przy czym, zgodnie z art. 6 pkt 14 ww. aktu ustawodawca za rodzinę uważa osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Powyższy przepis w sposób szeroki rozumie rodzinę wskazując, że są nią osoby, które pozostają ze sobą w zależności faktycznej, nie zaś prawnej, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Zatem to rodzaj wzajemnych relacji ekonomiczno-społecznych decyduje, że osoby będą traktowane w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej jak rodzina, tj. osoby prowadzące wspólne gospodarstwo domowe.
Jak wynika z akt sprawy taki rodzaj faktycznego zamieszkiwania i gospodarowania dotyczy właśnie skarżącego. Strona skarżąca nie powołała żadnych okoliczności pozwalających na wywiedzenie, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Okoliczności sprawy świadczą natomiast o tym, że skarżący zamieszkuje i gospodaruje z B. C., mając na utrzymaniu wspólne niepełnoletnie dziecko. Jak wynika z wywiadów środowiskowych obie te osoby przyczyniały się do utrzymania tego gospodarstwa – np. L. S. kupował jedzenie. Ustalenie podjęte przez organ w tej sprawie Sąd uznał zatem za prawidłowe.
Powyższe determinuje konstatację, że w przypadku skarżącego zastosowanie znajdzie kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym – jak prawidłowo wskazały organy I instancji – art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej definiuje dochód, uważając go się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o sytuacje enumeratywnie wyliczone w ustawie.
Z kolei ust. 4 ww. art. normuje, że do dochodu, ustalonego zgodnie z ust. 3, nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego.
W tym miejscu powołać należy art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w jakiej znalazła się osoba wnioskująca o pomoc. Celem współdziałania jest bowiem "wyjście" z systemu pomocy społecznej i umożliwienie samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest konieczne z uwagi na to, że wsparcie nie może sprowadzać się tylko do rozdawnictwa świadczeń. Odnowa przyznania pomocy społecznej nie jest sankcją, lecz następstwem nieposiadania przez organ należytych informacji o sytuacji wnioskującego.
W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku objęcia osoby pomocą społeczną istnieje konieczność sporządzenia wywiadu środowiskowego, jako obligatoryjnego elementu postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji. Tym samym w przypadku uniemożliwienia sprawdzenia faktycznych warunków życiowych wnioskodawcy i określenia jego sytuacji osobistej oraz majątkowej, w określonych sytuacjach faktycznych, takie działanie może, a nawet powinno, zostać zakwalifikowane jako odmowa współdziałania. Wywiad środowiskowy to szereg czynności jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w przypadku skarżącego odmowa przyznania prawa pomocy nastąpiła z dwóch przyczyn, tj. braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym oraz uzyskaniem dochodu wyższego od kryterium dochodowego.
Odnosząc się zatem do pierwszej z przyczyn odmowy udzielenia pomocy skarżący w ocenie organów nie ujawnił wszystkich okoliczności związanych ze swoją sytuacją majątkową. Organ I instancji - będąc związany wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które uchyliło wcześniejszą decyzję organu I instancji, zapadłą w sprawie - podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z konkubiną skarżącego, jako że jej poprzednio składane oświadczenia były sprzeczne z materiałem dowodowym (oświadczyła o prowadzeniu gospodarstwa domowego tylko z synem, bez udziału skarżącego, w sytuacji gdy wspólnie zamieszkuje ze skarżącym, łożąc na utrzymanie mieszkania). Mimo kilku prób nawiązania kontaktu z B. C., jako członkiem gospodarstwa domowego skarżącego, nie udało się wyjaśnić pojawiających się wątpliwości – z uwagi na jakikolwiek brak reakcji tej osoby, m.in. na prośbę pracownika socjalnego o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z B. C., wnioskodawca udzielił odpowiedzi odmownej. Także na inne wezwania kierowane do tej osoby odpowiedzi udzielał wnioskodawca.
Ponadto w trakcie wywiadów środowiskowych, przeprowadzanych przez organ w dniach 5 września 2014 r., 12 czerwca 2015 r., 11 września 2015 r. i 21 października 2015 r. (także w innych postępowaniach o przyznanie prawa pomocy), skarżący składał oświadczenia, że utrzymuje się z kredytu, po czym, iż jest na utrzymaniu konkubiny, jeszcze innym razem wskazywał, że nie posiada zaciągniętych kredytów od 1997 r. W istocie oświadczenia te są tak oczywiście sprzeczne, że uniemożliwiają określenie sytuacji materialnej wnioskodawcy.
Organy prawidłowo oceniły zatem materiał dowodowy sprawy, wskazujący jednoznacznie, że L. S. odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej. Subsydiarny charakter świadczeń z pomocy społecznej przesądza zatem o tym, że osoba niewspółdziałająca z organami nie może korzystać z pomocy społecznej.
W tych okolicznościach organ nie mogąc wyjaśnić sytuacji dochodowej skarżącego i osób w jego rodzinie ustalił, że po dacie złożenia wniosku o pomoc L. S. otrzymał emeryturę w wysokości [...]. Przy czym przyjął, że dochody B. C. to kwota [...] zł, jej syna - [...] zł. Po przeliczeniu dochód na osobę w rodzinie wyniósł [...] zł i przekroczył wskazane powyżej kryterium dochodowe. Powyższe wynika bowiem z faktu uznania, że skoro naczelną zasadą przyznania świadczeń jest wskazana uprzednio zasada subsydiarności, a z uwagi na znaczny czas, który upłynął do dnia złożenia wniosku i zmianę sytuacji dochodowej skarżącego, nie mógł pominąć faktu otrzymania przez niego emerytury w kwocie blisko [...] zł.
W związku z tym, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza wskazane kryterium, do rozważenia pozostaje, czy spełnia on przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, stanowiącym wyjątek od zasad przyznawania pomocy określonych w art. 8, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z powyższego przepisu prawa wynika, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis prawa ma charakter decyzji uznaniowej, a zgłoszona potrzeba, o zaspokojenie której ubiega się strona, winna być oceniana przez organ pomocy społecznej przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy czym o tym, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy.
Wskazać należy, że rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. twierdząc, iż L. S. nie spełnia przesłanek do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego, w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "szczególnie uzasadniony przypadek" określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. Skarżący wystąpił natomiast o wsparcie, z uwagi na sytuację, która z całą pewnością takiego charakteru nie posiada – m.in. rosnące zadłużenie czynszowe, gdyż jest następstwem trwającej przez pewien okres nieporadności rodziny.
Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuwzględnienia w dochodzie zadłużenia skarżącego Sąd uznał go za całkowicie bezpodstawny, z uwagi na treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który w sposób ścisły definiuje dochód.
Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.