Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającą J. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina [...], powiat [...], dawne województwo [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 28 listopada 2008 r. J. K. wystąpiła o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwierzytelnionej kopii tłumaczenia z języka [...] zaświadczenia z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] wydanego przez przewodniczącego zarządu [...], wynika, że A. M. była członkiem [...] i przekazała przed wyjazdem do Polski swój dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi w nieodpłatne użytkowanie do [...]. Ponadto z uwierzytelnionej kopii tłumaczenia z języka [...] zaświadczenia z dnia [..] marca 1964 r. nr 61 wydanego przez Przewodniczącego [...] wynika, że A. M. - córka J. (pol. J.) - posiadała przed zorganizowaniem [...] [...] ha ziemi, na której pracowała i która to ziemia znajdowała się w rejonie [...], wieś S., [...].
Z kolei z karty ewidencyjnej repatrianta nr [...] wydanej na nazwisko A. M. wynika, że w dniu [...] listopada 1956 r. A. M. wyjechała z miejscowości S. w celu osiedlenia się w Polsce. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu przez J. K. wymogów warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. nieruchomości w S. Natomiast decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] odmówił J. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. opisanej nieruchomości, ponieważ nieruchomość ta została wcielona do [...].
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. K. wniosła odwołanie.
Po jego rozpatrzeniu Minister Skarbu Państwa stwierdził, że powinno ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Minister przywołał treść art. 1, 2 i 27 tej ustawy i wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość gruntowa o powierzchni [...] ha, która należała do A. M. została włączona do [...] przed wyjazdem A. M. z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Świadczy o tym dowód w postaci kopii tłumaczenia z języka [...] zaświadczenia nr [...] z dnia [...] marca 1964 r. Natomiast z uwierzytelnionej kopii tłumaczenia z języka [...] zaświadczenia z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] wydanego przez przewodniczącego zarządu [...] wynika, że A. M. przed wyjazdem do Polski przekazała swój dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi w nieodpłatne użytkowanie do [...].
W ocenie organu II instancji zgodnie z wykładnią systemową art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli był właścicielem tej nieruchomości w chwili opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art. 1 tej ustawy. Prawo do rekompensaty nie przysługuje zaś w przypadku braku legitymowania się prawem własności pozostawionej nieruchomości przez osobę, która w momencie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie była już właścicielem tej nieruchomości.
W związku z powyższym organ odwoławczy zważył, że w przypadku znacjonalizowania nieruchomości nie można mówić o spełnieniu podstawowej przesłanki "pozostawienia mienia", o której mowa w art. 1 ust. 1 w związku z ust. 2 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Na potwierdzenie niniejszego Minister przytoczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04, z którego wynika, że w przypadku nacjonalizacji mienia przez ZSRR przed momentem jego pozostawienia nie można mówić o pozostawieniu tego mienia. Wobec czego osobom, których nieruchomości zostały włączone do [...] przed opuszczeniem przez nie byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie można potwierdzić prawa do rekompensaty. Organ II instancji wskazał, że A. M. straciła prawo własności przedmiotowej nieruchomości i w momencie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie była właścicielem tego mienia.
Jednakże nie można uznać, iż utraciła ona prawo własności domu wraz z zabudowaniami gospodarczymi, bowiem zgodnie z uwierzytelnioną kopią tłumaczenia z języka [...] zaświadczenia z dnia [...] listopada 1956 r. nr [...] przekazała ona przed wyjazdem do Polski swój dom wraz z zabudowaniami gospodarczymi wyłącznie w nieodpłatne użytkowanie do [...]. Oznacza to, że dom A. M. wraz z zabudowaniami do momentu opuszczenia przez nią byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowił jej własności i był jedynie nieodpłatnie użytkowany przez [...]. Dlatego też organ wojewódzki powinien zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do rekompensaty w zakresie tych zabudowań. Przede wszystkim należy jednak zbadać, czy została spełniona przesłanka wskazana w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dotycząca tego, czy właścicielka mienia pozostawionego była zmuszona opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek innych okoliczności, niż wskazane w art. 1 ust. 1 i 1a powołanej ustawy, związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że A. M. opuściła byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w 1956 r., czyli nie można stwierdzić, że opuszczenie tego terytorium nastąpiło na podstawie układów republikańskich wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy, ani na podstawie umowy wskazanej w art. 1 ust. 1a ustawy, dlatego też wykazanie okoliczności przymusu jest niezbędne.
W przypadku stwierdzenia tej okoliczności organ wojewódzki powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie powierzchni i rodzaju pozostawionych zabudowań, bowiem organ wojewódzki nie ustalił, jaką powierzchnię miały te zabudowania, a ich wartość w operacie szacunkowym dołączonym przez stronę została określona w oparciu o informacje pochodzące od strony przedmiotowego postępowania. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty należy dołączyć dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn o których mowa w art. 1 ustawy oraz rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Przy czym w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodów wskazujących na rodzaj zabudowy gospodarczej i jej powierzchnię oraz powierzchnię domu mieszkalnego, pozostawionych przez A. M. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dowodami, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy mogą być w szczególności: urzędowy opis mienia, orzeczenia wydane przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny lub dokumenty urzędowe, w tym sądowe, a także dokumenty pozyskane z archiwów państwowych Republiki Białoruś, Republiki Litewskiej, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy lub innych państw, jak również oświadczenia dwóch świadków złożone zgodnie z wymogami ust. 5 powołanego artykułu.
Jednocześnie jako dowód w postępowaniu administracyjnym powinno się dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności zgodnie z art. 75 § 1 kpa dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii w tej sprawie (art. 84 § 1 kpa). Jeżeli z dowodów zebranych w trakcie postępowania nie wynika powierzchnia pozostawionych nieruchomości, brak ten należy uzupełnić w pierwszej kolejności w oparciu o dowody z dokumentu, a gdy takich dowodów nie ma, należy przyjąć dowody z oświadczeń świadków, przy czym w takim przypadku, gdy oświadczenia w ocenie organu są niewystarczające lub niewiarygodne, to braki te należy usunąć w ramach wyznaczonej w tym celu rozprawy administracyjnej.
Natomiast w przypadku, gdy określenie powierzchni nieruchomości zabużańskiej w oparciu o dowód z dokumentu lub zeznań świadków okaże się niemożliwe, nie można wykluczyć przyjęcia jako dowodu w sprawie opinii biegłego. Wobec powyższego organ wojewódzki powinien zwrócić się do biegłego, czy na podstawie wiedzy specjalistycznej, literatury fachowej oraz dostępnych dowodów jest możliwe określenie, chociażby w przybliżeniu powierzchni przedmiotowej zabudowy. W konsekwencji zajętego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że organ wojewódzki błędnie ustalił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie uznając, że A. M. utraciła prawo własności w zakresie całej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie zbadał, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do rekompensaty.
W ocenie Ministra z uwagi na powyższe decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 kpa), natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe skutkowało wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. uchylającej decyzję organu I instancji przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.
Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym - art. 7, 8 i 138 § 2 kpa oraz interesu prawnego strony - poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organowi I instancji, jako koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy i okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - okoliczności, które zostały już ostatecznie i korzystnie dla skarżącej ustalone w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., a teraz miałyby być ponownie przez ten organ weryfikowane i ustalane, i to z wytycznymi Ministra Skarbu Państwa w kierunku niekorzystnym dla skarżącej. Zdaniem skarżącej przeprowadzenie ustaleń zgodnie ze wskazaniami uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, będzie bowiem w efekcie prowadzić do pozbawienia skarżącej prawa do rekompensaty co najmniej za nieruchomość niezabudowaną, którą organ bezzasadnie uznał za nie należącą do A. M. w chwili opuszczenia przez nią S. Takie wskazania, wiążące dla organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, naruszają więc zarówno interes prawny, jak i słuszny interes strony, który zgodnie z art. 7 kpa organ ma obowiązek brać pod uwagę, a także obowiązek działania organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa);
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - przepisów art. 1, 2, 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez wynikające z tych naruszeń przyjęcie przez Ministra Skarbu Państwa, że okoliczności sprawy pozwalające na ustalenie prawa do rekompensaty nie zostały dostatecznie wyjaśnione, gdy w rzeczywistości stan faktyczny został już wcześniej w sposób dostateczny i wyczerpujący ustalony, a spełnienie wymogów realizacji prawa do rekompensaty potwierdzone ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.
Skarżąca wskazała ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wiele sprzecznych ze sobą twierdzeń, które nie dają się pogodzić z ustalonym wcześniej stanem faktycznym.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zaskarżona do sądu decyzja Ministra Skarbu Państwa jest, co do zasady, korzystna dla skarżącej i zgodna z jej żądaniem zawartym w złożonym odwołaniu, w którym strona wnosiła m.in. o "uchylenie zaskarżonej decyzji (organu I instancji) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...] wraz ze wskazaniem okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." (str. 2 odwołania).
Przyczyną niezadowolenia skarżącej i powodem złożenia skargi jest zakres postępowania wyjaśniającego, jaki organ odwoławczy uznał za konieczny do przeprowadzenia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w ocenie skarżącej wiążący organ I instancji. Skarżąca podnosi, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzające spełnienie przez J. K. wymogów warunkujących uzyskanie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. M. nieruchomości w S. W ocenie skarżącej oznacza to, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, pozwalające na ustalenie jej prawa do rekompensaty, zostały w sposób dostateczny i wyczerpujący ustalone, a spełnienie wymogów do realizacji prawa do rekompensaty potwierdzone ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nie sposób odmówić racji skarżącej, że fakt wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. jest bardzo istotnym elementem rozpatrywanej sprawy.
Jest to również, w ocenie Sądu, powód, dla którego zaskarżona decyzja organu I instancji nie mogła się ostać w obiegu prawnym i prawidłowo organ II instancji ją uchylił. W obowiązujących przepisach brak jest podstawy prawnej dla takiego postępowania organu I instancji, który swoim działaniem wprowadza stronę postępowania w błąd, działa na jej niekorzyść i obciążą ją kosztami sporządzenia operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, a następnie zmienia całkowicie swoje stanowisko z pozytywnego, zawartego w wydanym postanowieniu, na negatywne i odmawia w formie decyzji potwierdzenia prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu decyzji brak jest przy tym nawet słowa wyjaśnienia, dlaczego organ tak postąpił, jakie nowe okoliczności, które ujawniły się pomiędzy wydaniem postanowienia a wydaniem decyzji, spowodowały tak istotną zmianę stanowiska organu I instancji.
Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) wojewoda po wszczęciu postępowania dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę do:
- 1) wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1;
- 2) wskazania numeru rachunku bankowego, w przypadku wyboru świadczenia pieniężnego realizowanego w formie przelewu;
- 3) dołączenia do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym została określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej;
- 4) w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 3, dołączenia również operatu szacunkowego, w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali.
W przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wydawane w tym trybie postanowienie ma charakter incydentalny i jest niezaskarżalne. Wprowadzenie przez ustawodawcę zasady dwuetapowego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa było podyktowane ochroną strony takiego postępowania przed koniecznością ponoszenia kosztów sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ do czasu wydania korzystnego dla wnioskodawcy postanowienia, czyli w pierwszym etapie postępowania, nie jest on zobowiązany do załączania do składanego wniosku operatu szacunkowego. Operat szacunkowy (lub operaty szacunkowe w przypadku osób, które częściowo zrealizowały swoje uprawnienia) jest wymagany dopiero w przypadku wydania pozytywnego postanowienia o spełnieniu przez wnioskodawcę wymogów określonych dla osoby uprawnionej z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego (uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 3793, tekst dostępny pod adresem internetowym: www.sejm.gov.pl).
W ocenie sądu taki charakter prawny postanowienia wydawanego w oparciu o art. 7 ust. 1 powołanej ustawy powoduje, że zawarta w nim ocena spełniania przesłanek ustawowych jest wiążąca nie tylko dla strony i rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającego operat szacunkowy, ale przede wszystkim dla organu administracji publicznej, który go wydał. Oznacza to, że późniejsze odstąpienie od ustaleń zawartych w postanowieniu przez organ, który je wydał, może nastąpić jedynie wyjątkowo w sytuacji, w której jest to uzasadnione okolicznościami sprawy ujawnionymi po wydaniu tego postanowienia. Zmiana stanowiska organu musi być w takiej sytuacji szczegółowo wyjaśniona i uzasadniona w decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. Wszystkie bowiem dowody złożone przez stronę i zebrane przez organ bezwzględnie powinny być wszechstronnie i całościowo zbadane i ocenione przez organ zgodnie w wymogami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami kpa przed wydaniem przedmiotowego postanowienia.
Kolejny etap postępowania w tej sprawie dotyczy bowiem, zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1-4, wyłącznie kwestii wyboru jednej z form realizacji prawa do rekompensaty oraz ustalenia wartości pozostawionego mienia i w konsekwencji wysokości należnej rekompensaty.
Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. i dlatego prawidłowo Minister uchylił to rozstrzygniecie i zwrócił sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Za niezasadny natomiast Sąd uznał postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Ministra Skarbu Państwa przepisów art. 7, 8 i 138 § 2 kpa oraz interesu prawnego strony, poprzez zawarcie w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazań co do zakresu ponownego postępowania administracyjnego organu I instancji, które w ocenie skarżącej są wiążące dla organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a co za tym idzie naruszają zarówno interes prawny, jak i słuszny interes strony, który, zgodnie z art. 7 kpa, organ ma obowiązek brać pod uwagę, a także obowiązek działania organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób, budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa).
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy podejmując na tej podstawie decyzję jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne, wskazówki, zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Jednakże kodeks nie przewiduje, wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącej, związania organu I instancji takimi wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, mają niewiążący prawnie charakter.
Zalecenia takie wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r. sygn. akt IV SA 564/89, publ. PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji.
Oznacza to w rozpatrywanej sprawie, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę związany jest treścią wydanego przez siebie wcześniej postanowienia. Organ może ponownie rozważyć kwestie rozstrzygnięte tym postanowieniem jedynie wówczas, jeśli wskaże nowe, nieznane mu w dniu wydania tego postanowienia okoliczności sprawy, które miałyby wpływ na dotychczasową ocenę zebranych w sprawie materiałów dowodowych.
Wyjaśnić należy, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nie było kwestionowane przez skarżącą w odwołaniu. W treści zaskarżonej decyzji organ II instancji nie zawarł natomiast jakiegokolwiek rozstrzygnięcia dotyczącego losów tego postanowienia w związku z uchyleniem decyzji organu I instancji. Mając zaś na uwadze treść art. 139 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius) przyjąć należy, że postanowienie to nadal pozostaje w obiegu prawnym.
Materialnoprawną podstawę rozpatrywania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1-4 tej ustawy prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje osobom, które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej:
- - w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w tej ustawie tzw. układów republikańskich, oraz
- - które pozostawiły nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z umową pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r., a także osobom, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd co do zasady podziela zawarty w zaskarżonej decyzji pogląd organu II instancji, że w tego typu sprawach kluczowe znaczenie ma interpretacja przepisu art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy stanowiącego, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd nie podziela natomiast poglądu organów zawartych w wydanych decyzjach, że sam fakt oddania gruntów do kołchozu stanowi wystarczający dowód na to, że nastąpiło odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. Przedmiotowe gospodarstwo rolne być może było objęte tzw. kolektywizacją rolnictwa, wprowadzającą kołchozy jako rodzaj przymusowej spółdzielni rolniczej. Jednak wcielenie nieruchomości do takiej przymusowej spółdzielni nie zawsze pozbawiało jej właściciela tytułu prawnego do gruntu (tak jak to miało miejsce w przypadku tworzenia sowchozów), często bowiem oznaczało tylko obciążenie danego gruntu bezterminowym użytkowaniem na rzecz tej wspólnoty.
W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. uznał, że skarżącej przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedniczkę prawną całego gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że kwestia ta została już przez organ I instancji rozstrzygnięta a rozstrzygnięcie to zostało przez stronę zaakceptowane. W związku z tym, jak wyjaśniono wcześniej, kwestia ta może być ponownie badana jedynie w przypadku zaistnienia w sprawie nowych istotnych dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nieznanych wcześniej organowi.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że Minister prawidłowo stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.