Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2477/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 11 sierpnia 2022 r., nr SKO.4000-986/2022, po rozpatrzeniu odwołania I. O., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. nr [...] z 11 kwietnia 2022 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 21 lutego 2022 r. (data prezentaty) I. O. (dalej jako skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w związku z opieką sprawowaną przez nią nad siostrą G. F., urodzoną [...] maja 1955 r.

Do akt sprawy załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. nr [...] z 22 października 2020 r., z którego wynika, że G. F. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano do 30 listopada 2030 r., niepełnosprawność istnieje od 19-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 października 2011 r. oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego w G. z 28 września 2015 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że I. O. jest opiekunem prawnym G. F. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wójt Gminy S. decyzją z 11 kwietnia 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia - z uwagi na to, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w późniejszym wieku niż wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. dalej jako ustawa lub "u.ś.r."), oraz z uwagi na to, że skarżąca posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad siostrą G. F. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca złożyła odwołanie - zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie wynikające z nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Pismem z 9 czerwca 2022 r. SKO zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie:

1. - ustalenia osób, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny w związku z opieką nad G. F. tj. dzieci, rodziców G. F;
2. - wyjaśnienie, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z G. F. legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ewentualnie nadesłanie tych orzeczeń;
3. - wyjaśnienia, jakie są po stronie ww. osób obiektywne przyczyny niemożności sprawowania opieki nad osobą wymagającą opieki,
4. - uzyskanie, w formie oświadczenia (po rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń), stanowiska skarżącej, czy w związku ze złożeniem w dniu 21 lutego 2022 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą G. F. oraz w związku z pobieraniem specjalnego zasiłku opiekuńczego dokonuje wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnując tym samym z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad G. F. W dniu 20 lipca 2022 r. organ I instancji przekazał:
5. - oświadczenie skarżącej o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego,
6. - oświadczenie skarżącej, z którego wynika, że siostra ma jedną córkę B. P., która od ponad 20 lat mieszka na terenie gminy R., zaś rodzice G. F. nie żyją,
7. - wydruk poglądu aktu zgonu W. S. (brak w aktach sprawy),
8. - wydruk danych z PESEL skarżącej oraz wydruk danych z PESEL G. F. (brak w aktach sprawy),
9. - pismo z OPS w R., z którego wynika, że B. P. nie wyraziła zgody na udostępnienie swoich danych osobowych i przetwarzanie ich przez Wójta Gminy S. oraz na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 11 sierpnia 2022 r., nr SKO.4000-986/2022, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 11 kwietnia 2022 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazało, że z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad G. F. wystąpiła jej siostra - skarżąca. G. F. na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. nr [...] z 22 października 2020 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano do 30 listopada 2030 r., niepełnosprawność istnieje od 19-go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 października 2011 r. Jest ona wdową, rodzice nie żyją, posiada jedną córkę zamieszkałą w miejscowości P. Zauważyło także, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji - jako przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego - wskazał, że nie zostały spełnione warunki wynikające z:

1. - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - ze względu na wiek powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.
2. - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 5 pkt 5 tej ustawy, tj. skarżąca posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad G. F. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Posłużenie się przez Trybunał techniką "wyroku zakresowego" lub "wyroku interpretacyjnego" powoduje, że nawet przy stwierdzeniu niekonstytucyjności lub nielegalności przepisu w sensie formalnym pozostaje on w systemie prawa, uchylana jest natomiast zawarta w nim norma prawna w określonym zakresie przedmiotowym lub podmiotowym. Innymi słowy zostaje ustanowiony powszechnie obowiązujący zakaz "odczytania" i stosowania przepisu w sposób sprzeczny z dyspozycją orzeczenia.

Podniosło, że analiza przepisów art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z zasadami państwa prawa, zasadą legalizmu i nadrzędności Konstytucji oraz ich rozumieniu przez Trybunał Konstytucyjny jest obowiązkiem prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, tj. zarówno sądów jak i organów administracji publicznej.

Zauważyło także, że interpretacja przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym brzmieniu, w świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, była przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez sądy administracyjne.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazł wyraz pogląd, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13 jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Kolegium zaznaczyło też, że ugruntowała się linia orzecznicza, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Wskazało również, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., który we wskazanym zakresie stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stworzył nowy system prawny. Skutkiem tego orzeczenia jest zmiana zakresu stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych odnośnie regulacji nim objętej, ponieważ zakwestionowana norma prawna została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że dalsze stosowanie tego przepisu wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Norma prawna uznawana za niekonstytucyjną stanowi zaś wadliwą podstawę prawną, a wydana na takiej podstawie prawnej decyzja administracyjna musi być uznana za wadliwą.

Mając na względzie powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że organ

I instancji błędnie uznał, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro w świetle powyższego art.ten utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - to data powstania niepełnosprawności u G. F. nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie sprawującej nad nią opiekę, po spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych określonych w art. 17 ustawy.

W dalszej części Kolegium za bezsporne uznało fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad siostrą G. F. Zatem w niniejszej sprawie zachodzi zbieg i tożsamość przesłanek negatywnych określonych w 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - które dotyczą, tak osoby sprawującej opiekę, tj. skarżącej, jak i osoby wymagającej opieki tj. G. F., w zakresie ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy czym nie mogą zostać pominięte regulacje zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy, które mogą służyć usunięciu powyższych przesłanek negatywnych.

Kolegium wskazało, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia w oświadczeniu z 23 czerwca 2022 r. - w którym wskazała, że w związku ze złożeniem w dniu 21 lutego 2022 r. wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad siostrą G. F. oraz w związku z pobieraniem specjalnego zasiłku opiekuńczego (decyzja nr [...] z 9 grudnia 2021 r.) dokonuje wyboru świadczenia pielęgnacyjnego rezygnując ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Powyższe ewidentnie świadczy o tym, że skarżąca - składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - chce dokonać zamiany specjalnego zasiłku opiekuńczego na wybrane, korzystniejsze dla niej finansowo świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym, poprzez taką zamianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne, odpadną negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarte w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. b) i pkt 5 ustawy - na którą to przesłankę powołał się organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego jest ocena, czy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki wynikające z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia - to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne.

Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez odesłanie do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej jako k.r.o.), wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Z woli ustawodawcy, nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy rezygnacja z zatrudnienia dla jej sprawowania, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Z kolei, zgodnie z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z art. 617 § 1 k.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.)

SKO podkreśliło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych - ukształtowanym na tle instytucji świadczenia pielęgnacyjnego - podkreśla się, że prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisie art. 128 i następnych k.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania (niekiedy także środków wychowania) i obciąża w pierwszej kolejności krewnych w linii prostej. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach.

W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Osoba zobowiązana do alimentacji otrzymuje w zaistniałej sytuacji pomoc polegającą na przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę. Jest to bowiem określona przepisami kwota pieniężna, z którą wiąże się również opłacanie przez Państwo składek emerytalno-rentowych.

Dodało, że pomoc świadczona w taki sposób przez Państwo jest przeznaczona dla konkretnych przypadków, to jest dla osób, które obciąża obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w danej rodzinie przez jej członków. Obowiązek alimentacyjny osoby zobowiązanej w dalszej kolejności powstaje dopiero przy spełnieniu się określonych prawem przesłanek i jest to wówczas jej własny obowiązek (a nie cudzy przez nią wypełniany).

Wskazało także, że wynika z tego, iż uzyskanie uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności możliwe jest w sytuacji, gdy brak jest osoby zobowiązanej w bliższej kolejności - gdy takiej osoby w ogóle nie ma lub gdy osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (co zasadniczo stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykazuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z zastrzeżeniem pewnych wyjątków dopuszczanych w orzecznictwie).

Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca jest siostrą osoby wymagającej opieki – G. F. Skarżąca jako siostra G. F. jest jej krewną drugiego stopnia w linii bocznej, co oznacza, że zastosowanie będzie miał art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie wskazano dodatkowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Z akt sprawy wynika również, że ich rodzice nie żyją. G. F. ma jedną córkę B. P., która od ponad 20 lat mieszka na terenie gminy R. Nie wyraziła ona zgody na udostępnienie swoich danych osobowych i przetwarzanie ich przez Wójta Gminy S. oraz na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. B. P. jako zstępna jest osobą zobowiązaną w rozumieniu art. 132 k.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego w pierwszej kolejności, przed rodzeństwem osoby wymagającej opieki.

W świetle zaś art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - tylko legitymowanie się przez B. P. (córka) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uprawniałoby skarżącą, jako osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności (rodzeństwo), do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że brak jest okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej względem jej siostry, przed obowiązkiem alimentacyjnym córki – B. P., która to w pierwszej kolejności zobowiązana jest do sprawowania opieki nad swoją matką.

Mając zatem na względzie stan faktyczny i prawny sprawy uznało, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, która ma swoje źródło w art. 17 ust. 1a ustawy. W tym stanie rzeczy nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji.

Na zakończenie wyjaśniło, ustosunkowując się do materiału dowodowego, że nie kwestionuje faktu sprawowania opieki przez skarżącą, nie mniej jednak do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ponieważ z woli ustawodawcy istnieje zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, to dopiero ustalenie obiektywnych okoliczności uniemożliwiających realizowanie takiego obowiązku przez zobowiązanych w pierwszej kolejności, umożliwiałoby przyznanie świadczenia siostrze. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, tj. córki G. F. i możliwość przyznania świadczenia siostrze - skarżącej.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 138 k.p.a., poprzez wydanie przez SKO decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności wpływających na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mianowicie powodów niesprawowania opieki nad matką przez jej córkę.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumenty na poparcie swojego stanowiska - wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z 11 kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie - podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 11 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 11 kwietnia 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad siostrą – G. F. Podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej jako u.ś.r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita. Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1076/22).

Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie występującej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - podjął w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22 uchwałę o treści:

"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);

2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).".

W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, iż z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym.

Podniósł, że rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA wymaga kwestia, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle za zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.

Następnie stwierdził, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego -nie oznacza, iż państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).

W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Dodał, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie jest też sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 269 § 1 i 2 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio (§ 1). W przypadkach, o których mowa w § 1, skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Przepisu art. 267 nie stosuje się (§ 2).

Oznacza to, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Zatem powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekający w niniejszej sprawie.

W świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaznaczyć przy tym należy - na co wskazywano już w orzecznictwie - że opieka, o której mowa nie musi być sprawowana osobiście przez zobowiązane osoby - chodzi o zapewnienie opieki, co oznacza, że obowiązek ten może być realizowany np. poprzez zatrudnienie pielęgniarki, czy też zorganizowanie innej formy opieki dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok NSA z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 686/22).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki – G. F. ma córkę – B. P., zaś skarżąca jest siostrą G. F. i należy do grona osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Zatem dla przyznania skarżącej tj. siostrze osoby wymagającej opieki świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne byłoby spełnienie przez nią przesłanek, o których mowa w art. 17 u.ś.r. oraz legitymowanie się przez córkę osoby wymagającej opieki, tj. B. P. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wykazała, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córka osoby wymagającej opieki – B. P. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przy czym oceny tej nie zmienia brak zgody B. P. na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

W tej sytuacji nie można uznać, że skarżąca spełnia przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego i przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało się przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniło przy tym przekonująco swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.