Uzasadnienie
Decyzją z 18 sierpnia 2022 r., nr BPD-III.5208.5.2022.FS, Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 27 czerwca 2022 r., nr ZPS- 3.431.12.22.2021.PM, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Decyzją z 27 czerwca 2022 r. Wojewoda Zachodniopomorski wymierzył Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej [...] karę pieniężną w wysokości 1000 zł za niewykonanie zalecenia pokontrolnego, wydanego pismem z 23 maja 2018 r., nr S-2.431.1.22.2018.HK, w brzmieniu "dostosować liczbę pracujących osób do potrzeb dzieci".
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta [...].
Decyzją z 18 sierpnia 2022 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 27 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej.
Minister podniósł, że placówka spełniła wymogi § 10 ust. 2 rozporządzenia. Dostosowała bowiem w prawidłowy sposób liczbę osób pracujących z dziećmi do regulaminowej liczby dzieci i w tym zakresie nie naruszyła wskazanego przepisu. Wątpliwości budzi natomiast spełnienie przez placówkę wymogów wynikających z § 10 ust. 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2011 r. Organ wskazał, że powołany przepis nie zawiera sztywnych, z góry narzuconych ram, określających maksymalną liczbę dzieci znajdujących się pod opieką jednego wychowawcy, lecz uzależnia ją od potrzeb dzieci oraz rodzaju prowadzonych zajęć. Liczba ta powinna więc wynikać z konkretnie określonych potrzeb danej placówki i być dostosowana do liczby, wieku i indywidualnych wymagań wychowawczych dzieci. Powyższa norma zobowiązuje zatem do zapewnienia dzieciom opieki i pozostawania w gotowości do zapewnienia opieki przez osoby wykonujące przedmiotowe zadania w placówce.
W tym zakresie ustawodawca pozostawił placówkom pewien zakres swobody w ustaleniu realnych potrzeb i przyznał im możliwość adekwatnego dostosowania liczby osób pracujących z dziećmi. Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego, nie wystarczy spełnienie przez placówkę wymogów określonych w § 10 ust. 2 rozporządzenia. Konieczne jest również dostosowanie liczby dzieci do liczby osób z nimi pracujących zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, w zależności od potrzeb dzieci oraz rodzaju prowadzonych zajęć, tak aby zapewnić dzieciom bezpieczeństwo i warunki prawidłowego rozwoju. Zasadne jest zatem zwiększanie liczby wychowawców w przypadku pracy z większą liczbą dzieci, a także z dziećmi wymagającymi zwiększonej uwagi oraz mających szczególne potrzeby.
W ocenie organu, wobec opisanych wyżej rozwiązań prawnych ustalenie odpowiedniej liczby osób pracujących z dziećmi wykracza poza formalną kontrolę grafików pracy pracowników placówki, jakkolwiek stanowi ona punkt wyjściowy do możliwości stwierdzenia nieprawidłowości. Konieczne jest natomiast sprawdzenie adekwatności ilości osób pracujących z dziećmi do liczby dzieci w odniesieniu do ich rzeczywistych potrzeb. Na gruncie przepisów rozporządzenia z 22 grudnia 2011 r. za ustalenie właściwej relacji liczby wychowawców do liczby dzieci odpowiada dyrektor, którego zadaniem jest właściwa organizacja pracy wychowawczej w placówce.
Minister podniósł, że w czasie kontroli w przedmiotowej placówce przebywało 17 dzieci w wieku od 7 miesięcy do 10 lat i 1 miesiąc. Organ wskazał, że placówka posiada przy tym specyficzny układ pomieszczeń, gdzie brak jest bezpośredniego połączenia pomiędzy częściami mieszkalnymi. Z akt sprawy wynika, że w czasie obserwacji wystąpiła sytuacja, gdy zapewnienie właściwej opieki całej grupie i zaspokajanie potrzeb dzieci było utrudnione. Miało to w szczególności miejsce w czasie powrotu dzieci szkolnych, w sytuacji konieczności opuszczenia przez wychowawcę pomieszczenia, w którym znajdują się dzieci, w czasie odrabiania lekcji przez dzieci oraz w przypadku toalety wieczornej.
Organ odwoławczy wskazał, że dzieci przebywające w placówce mają w większości poniżej 10 lat. Z racji samego wieku nie są więc jeszcze samodzielne i wymagają zwiększonej, stałej uwagi, posiadając szczególne potrzeby wychowawcze i społeczne. Zdaniem Ministra, kontrola potwierdziła, że w placówce występują określone sytuacje, w których trudno jest zapewnić pełną uwagę wszystkim dzieciom znajdującym się pod opieką wychowawców. Oznacza to, że liczba dzieci pozostających pod opieką jednej osoby pracującej z dziećmi nie odpowiada w wystarczający sposób ich potrzebom, co doprowadziło do naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia.
Niewykonanie zaleceń pokontrolnych musi skutkować obligatoryjnym wymierzeniem kary w wysokości od 500 do 10 000 zł (art. 198 ust. 1 w związku z art. 199 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r.). W tym zakresie organ nie działa bowiem w warunkach uznania administracyjnego. Kara powinna być przy tym adekwatna do powagi uchybień stwierdzonych podczas kontroli dotyczących zaleceń pokontrolnych. Zdaniem Ministra, powołane wymogi zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Wojewoda wymierzył placówce karę w wysokości 1.000 zł za niewykonanie spornego zalecenia pokontrolnego. Jednocześnie nałożona kara podlegała miarkowaniu przez organ wojewódzki. Mianowicie ustalając jej wysokość organ uwzględnił działania podejmowane przez placówkę w celu realizacji zalecenia pokontrolnego, jak również stwierdzone w trakcie kontroli zaangażowanie pracowników placówki w pracę z dziećmi.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 10 ust. 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej, polegające na dowolnej jego interpretacji i przyjęciu, że placówka nie zapewniła wystarczającej liczby osób pracujących z dziećmi w celu zaspokojenia potrzeb dzieci umieszczonych w placówce, a tym samym, że nie doszło do wykonania jednego z zaleceń pokontrolnych,
- 2) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 198 ust. 1 i art. 199 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, polegające na zastosowaniu tych przepisów i wymierzeniu kary, pomimo że powołane regulacje nie powinny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania,
- 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189f k.p.a. w zw. z art. 197g ustawy, poprzez zaniechanie odstąpienia od nałożonej kary, z uwagi na znikomą wagę naruszenia, które to naruszenie nie miało miejsca, bowiem placówka wykonała zalecenie pokontrolne;
- 4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a k.p.a.), a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na:
nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów, dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranych w sprawie dowodów, w tym przedłożonych przez skarżącą grafików pracy pracowników placówki, ogłoszeń o pracę, starań i czynności jakie podejmował Dyrektor Centrum, które potwierdzają, że zalecenie pokontrolne w zakresie dostosowania liczby osób pracujących z dziećmi do liczby dzieci, w zależności od potrzeb dzieci oraz rodzaju prowadzonych zajęć, tak aby zapewnić dzieciom bezpieczeństwo i zaspokoić ich potrzeby jest niezrozumiałe i zbyt ogólne, niewzięciu pod uwagę tego, że prowadzona w 2018 r. kontrola miała miejsce przed standaryzacją placówki, a sprawdzenie wykonania zalecenia pokontrolnego miało miejsce po wdrożonej standaryzacji i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykonała zalecenia pokontrolnego, rozstrzygnięciu wątpliwości prawnych wynikających z wykładni § 10 ust. 1 rozporządzenia na niekorzyść strony, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 198 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2022 r. poz. 447, ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 9 czerwca 2011 r."
Zgodnie z powołanym przepisem, kto nie realizuje zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 197d ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 10 000 zł. Stosownie do art. 199 ust. 1 ustawy, karę pieniężną, o której mowa w art. 198 wymierza, w drodze decyzji, wojewoda. Z kolei art. 197d ust. 1 ustawy stanowi, że wojewoda, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, może wydać zalecenia pokontrolne.
Na gruncie niniejszej sprawy w dniach 22 - 28 marca 2018 r. Wojewoda Zachodniopomorski przeprowadził w trybie zwykłym kontrolę w Placówce [...] i w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami pismem z 23 maja 2018 r. wydał, między innymi, zalecenie pokontrolne w brzmieniu: "dostosować liczbę pracujących osób do potrzeb dzieci". Następnie w dniach 11-13 października 2021 r. oraz 25 października 2021 r. Wojewoda Zachodniopomorski przeprowadził kontrolę realizacji wydanych zaleceń i uznał, że przedmiotowe zalecenie nie zostało przez placówkę zrealizowane.
Wobec powyższego organ przeprowadził z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za brak realizacji zalecenia. Następnie decyzją z 27 czerwca 2022 r. Wojewoda wymierzył placówce karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy organ odwoławczy. Z powyższym nie zgodziła się skarżąca podnosząc, że przedmiotowe zalecenie pokontrolne zrealizowała, a tym samym w sprawie nie wystąpiła przesłanka uprawniająca organ do zastosowania art. 198 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. i wymierzenia kary pieniężnej.
Po analizie akt sprawy Sąd stanowiska skarżącej nie podziela. Zebrany materiał dowodowy, w tym treść wystąpienia pokontrolnego Wojewody z 2 marca 2022 r. oraz pisma Wojewody z 25 marca 2022 r. w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń placówki z 11 marca 2020 r. co do braku realizacji zaleceń pokontrolnych, potwierdza prawidłowość oceny organów, że zalecenie pokontrolne w brzmieniu ""dostosować liczbę pracujących osób do potrzeb dzieci" nie zostało przez placówkę zrealizowane.
Z akt sprawy wynika, że dokonując oceny realizacji spornego zalecenia organy powołały się na wymogi wynikające z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz.U. 2011 Nr 292, poz. 1720, dalej zwanego "rozporządzeniem". Zgodnie z tym przepisem, liczba dzieci pozostających pod opieką jednej osoby pracującej z dziećmi w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym odpowiada potrzebom dzieci oraz rodzajowi prowadzonych zajęć. Z powołanego przepisu wynika, że nie narzuca on sztywnych ram wskazujących na maksymalną liczbę dzieci znajdujących się pod opieką jednego wychowawcy, a uzależnia ją w całości od potrzeb dzieci oraz rodzaju prowadzonych zajęć. Celem wskazanego rozwiązania prawnego, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, było pozostawienie poszczególnym placówkom opiekuńczo - wychowawczym pewnego zakresu swobody w ustaleniu realnych potrzeb i przyznania im możliwości adekwatnego dostosowania liczby osób pracujących z dziećmi. Oznacza to konieczność zwiększania liczby wychowawców w przypadku pracy z większą ilością dzieci, a także z dziećmi wymagającymi zwiększonej uwagi oraz posiadającymi szczególne potrzeby.
W niniejszej sprawie organ uznał, na podstawie obserwacji przeprowadzonej w placówce, że wymogi wynikające z powołanej normy nie zostały przez jednostkę spełnione. Organ ustalił, że w czasie kontroli w placówce przebywało 17 dzieci w wieku od 7 miesięcy do 10 lat i 1 miesiąc. Przy ocenie spełnienia wymogów wynikających z § 10 ust. 1 rozporządzenia organ wziął również pod uwagę specyficzny układ pomieszczeń, jakim charakteryzuje się budynek kontrolowanej placówki, to jest okoliczność, że brak jest w nim bezpośredniego połączenia między częściami mieszkalnymi. Z uwagi na powyższe uwarunkowania faktyczne w toku obserwacji organ stwierdził, że wystąpiły rzeczywiste trudności w zapewnieniu właściwej opieki całej grupie i zaspokajaniu potrzeb dzieci. W szczególności wskazane trudności wystąpiły w czasie powrotu dzieci szkolnych, w przypadku konieczności opuszczenia przez wychowawcę pomieszczenia, w którym znajdują się dzieci, w czasie odrabiania lekcji przez dzieci oraz w przypadku toalety wieczornej.
Przy tym organ ustalił, że przebywające w kontrolowanej placówce dzieci są w większości poniżej dziesiątego roku życia. Z uwagi na wiek są zatem jeszcze niesamodzielne i wymagają zwiększonej, stałej uwagi, a także mają szczególne potrzeby wychowawcze i społeczne. Organ zaobserwował, że zdarzają się trudności w zapewnieniu pełnej uwagi wszystkim dzieciom znajdującym się pod opieką wychowawców. W konsekwencji, organ uznał, że w kontrolowanej placówce liczba dzieci pozostających pod opieką jednej osoby pracującej z dziećmi nie odpowiada w sposób wystarczający ich rzeczywistym potrzebom, a tym samym sporne zalecenie pokontrolne nie zostało zrealizowane.
Zdaniem Sądu, dokonując powyższej oceny organy prawidłowo przyjęły, że z § 10 ust. 1 rozporządzenia wynika konieczność zwiększania liczby wychowawców w przypadku pracy z większą ilością dzieci, a także z dziećmi wymagającymi zwiększonej uwagi oraz posiadającymi szczególne potrzeby. Oceniając w tym kontekście realizację spornego zalecenia pokontrolnego prawidłowo organy uwzględniły wynikającą z całokształtu zebranej dokumentacji specyfikę kontrolowanej placówki, zarówno w zakresie szczególnych potrzeb przebywających tam dzieci, które w większości są poniżej dziesiątego roku życia, jak też specyficznego układu pomieszczeń w placówce, gdzie brak jest bezpośredniego połączenia między częściami mieszkalnymi.
W konsekwencji, prawidłowo oceniły organy, że z uwagi na występujące rzeczywiste trudności w zapewnieniu właściwej opieki całej grupie i zaspokajaniu potrzeb dzieci wspomniane zalecenie pokontrolne nie zostało zrealizowane.
W tej sytuacji wobec jasnej treści art. 198 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. prawidłowo uznały organy, że zobligowane były do wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie zalecenia pokontrolnego. Przedmiotowa kara została wymierzona w wysokości 1.000 zł, która mieści się w granicach dopuszczalnej przepisami ustawy sankcji. Przy tym ustalając jej wysokość organy prawidłowo uwzględniły wynikające z całokształtu zebranej dokumentacji podejmowane przez placówkę działania i starania w celu realizacji zalecenia pokontrolnego, jak również stwierdzone w czasie kontroli zaangażowanie pracowników placówki w pracę z przebywającymi tam dziećmi.
Jednocześnie wobec braku realizacji zalecenia pokontrolnego bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu placówce kary pienięznej pozostaje podniesiona w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organy tego, że prowadzona w 2018 r. kontrola miała miejsce przed standaryzacją placówki, a sprawdzenie wykonania zalecenia pokontrolnego miało miejsce po wdrożonej standaryzacji, a także nieprecyzyjnego sformułowania zaleceń pokontrolnych, w tym niezawarcia w nich szczegółowych wytycznych co do tego jakie potrzeby emocjonalne dzieci nie zostały zaspokojone i jaka liczba wychowawców byłaby wystarczająca do spełnienia wymogów § 10 ust. 1 rozporządzenia.
Wobec powyższego, w sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest § 10 ust. 1 rozporządzenia z 22 grudnia 2011 r., art. 198 ust. 1 i art. 199 ust. 1 oraz art. 198f w związku z art. 197 ustawy z 9 czerwca 2011 r., a także naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.