Uzasadnienie
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1997r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] października 1997r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia u W. M. choroby zawodowej narządu oddechowego i narządu słuchu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że oparł się o orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...].10.1996r., Nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...].01.1997r., Nr [...] stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u W. M. choroby zawodowej.
Na powyższą decyzję W. M. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 01.04.1998r. (sygn. akt I SA 2123/97) oddalił skargę.
Po rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...].09.1998r., znak: [...], Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 11.03.1999r. (sygn. akt III RN/128/98) uchylił w/w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].11.1997r., podnosząc, iż ubytek słuchu nie musi być wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym, jeśli został wywołany działaniem hałasu w środowisku pracy i że pozostaje to w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, gdyż zainteresowany został pozbawiony odszkodowania za utratę zdrowia.
Sąd Najwyższy nie kwestionował braku rozpoznania choroby zawodowej oskrzeli, a jedynie brak rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W dniu [...].07.1999r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wystąpił za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] do Instytutu Medycyny Pracy w [...] celem ustosunkowania się do zarzutów postawionych przez Sąd Najwyższy.
Samodzielna Pracownia [...] Instytutu Medycyny Pracy w [...] w piśmie z dnia [...].10.1999r., Nr [...] stwierdziła, że wyniki badań audiologicznych oraz rozpoznanie pozostałości po zapaleniu ucha środkowego prawego, (obustronny ubytek słuchu typu odbiorczego) nie dają podstaw do uznania rozpoznanych zmian u W. M. za zawodowe uszkodzenie słuchu, a stwierdzone zmiany nie są charakterystyczne dla przewlekłego urazu akustycznego.
Na tej podstawie [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...].12.1999r. decyzję Nr:[...], którą następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z dnia 17.02.2000r., (sygn. akt I SA 2410/99). Zgodnie z dyspozycją Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po raz kolejny wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o wydanie orzeczenia lekarskiego w przedmiotowej sprawie. W nadesłanym orzeczeniu lekarskim z dnia [...].07.2000r., Nr [...] Przychodnia [...] Instytutu Medycyny Pracy podtrzymała swoje stanowisko określone w orzeczeniu z dnia [...].01.1997r. o braku podstaw do rozpoznania u W. M. uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. Stwierdzono, że za pozazawodową etiologią ubytku słuchu przemawia dodatkowo udokumentowany fakt, że w 1988r., tj. po upływie 2 lat od przerwania ekspozycji zawodowej, W. M. nie zgłaszał dolegliwości ze strony narządu słuchu, a w badaniu audiometrycznym słuch był w granicach normy.
Na podstawie powyższego orzeczenia lekarskiego [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...].07.2000r. decyzję Nr:[...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja ta została zaskarżona przez W. M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 06.11.2001 r. (sygn. akt I SA 1521/00) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oparta została na orzeczeniu lekarskim, którego podstawą były "Wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej" traktujące ubytek słuchu o wielkości co najmniej 30 dB jako warunek zakwalifikowania tego ubytku jako choroby zawodowej.
Ponadto Sąd stwierdził, że brak w aktach sprawy kserokopii stosownych dokumentów z których wynikałoby, że w badaniu przeprowadzonym w 1988r. skarżący nie zgłaszał dolegliwości ze strony narządu słuchu, co uniemożliwiło sądową kontrolę trafności procesu decyzyjnego w sprawie.
W związku z powyższym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wystąpił w dniu [...].02.2002r. do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] o nadesłanie uwiarygodnionych kserokopii dokumentacji lekarskiej, o której mowa wyżej oraz w dniu [...].03.2002r. do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o wydanie właściwego orzeczenia lekarskiego w sprawie. W nadesłanym orzeczeniu lekarskim z dnia [...].08.2002r., Nr [...] orzekającym brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydanym przez w/w Instytut stwierdzono, że pozostałości po zapaleniu ucha środkowego prawego i obustronny odbiorczy ubytek słuchu nie mogą być uznane za następstwo zawodowej ekspozycji na hałas. Podstawą do ustalenia w/w rozpoznań był fakt potwierdzenia w uchu prawym zapisu audiometrycznego charakterystycznego dla niedosłuchu wywołanego przebytymi stanami zapalnymi w zakresie ucha środkowego.
Badania audiometryczne wykonane w Przychodni [...] Instytutu Medycyny Pracy w [...] potwierdziły niedosłuch odbiorczy w uchu lewym, który w zakresie analizowanych częstotliwości wynosił 10 do 20dB. Badanie nie wykazało cech uszkodzenia ślimaka. Audiologiczne testy nadprogowe, w tym próba SiSi wykluczyły dysfunkcję ślimaka, nie stwierdzono objawów wyrównania głośności. Ponadto w nadesłanej w dniu [...].02.2002r. przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] uwiarygodnionej dokumentacji lekarskiej, pod datą [...].04.1988r. znajduje się m.in. wpis: "Pozostałość po zapaleniu ucha środkowego /blizny/, słuch: w granicach normy".
W oparciu o powyższe orzeczenie i nadesłaną dokumentację medyczną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...].08.2002r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...].10.1997r., Nr: [...] o odmowie stwierdzenia u W. M. choroby zawodowej narządu oddechowego i narządu słuchu.
W. M. zaskarżył w/w decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15.04.2003r. (sygn. akt I SA 2036/02) uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].08.2002r. w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że uchylona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] została oparta na orzeczeniu lekarskim, wydanym bez zbadania pacjenta i nawiązującym do orzeczenia, do którego zgłoszone były zarzuty. Podkreślono jednak, że ustalenie dotyczące zgromadzenia dokumentacji medycznej zawarte w uzasadnieniu poprzedniego wyroku NSA z 06.11.2001 r. zostało wykonane. Przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy zalecono uzyskanie orzeczenia lekarskiego opartego na ponownym zbadaniu skarżącego oraz posiłkowanie się przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 01.08.2002r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób.
Wypełniając zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.04.2003r., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się z prośbą do Instytutu Medycyny Pracy i [...] Szpitala w [...] o zbadanie W. M. i wydanie orzeczenia lekarskiego. Jednocześnie przekazano kartę oceny narażenia zawodowego z dnia [...].08.2003r., do wystawienia której zobligował organa Inspekcji Sanitarnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Z nadesłanego w dniu [...].12.2003r. do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i [...] Szpitala w [...] z dnia [...].11.2003r., Nr rejestru [...] wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania u W. M. chorób zawodowych.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003r po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stwierdzony u W. M. przewodzeniowo-odbiorczy czyli mieszany charakter niedosłuchu ucha prawego, wielkość obniżenia czułości słuchu obustronnie oraz fakt ustania od 1986r. narażenia na ponadnormatywne wartości hałasu, nie uzasadniają rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W orzeczeniu lekarskim bardzo szczegółowo wyjaśniono kryteria, jakimi posługują się lekarze orzecznicy w trakcie diagnozowania chorób narządu słuchu. Podano też wiele czynników pozazawodowych usposabiających do osłabienia czułości słuchu.
Skargę na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. M. podnosząc, że w orzeczeniu lekarskim Instytut z [...] nie wykluczył, że zmiany w jego narządzie słuchu mogły także powstać w wyniku działania hałasu o ponadnormatywnym natężeniu, na który był narażony pracując w hucie, czego nie wziął pod uwagę organ wydający zaskarżoną decyzję i wniósł ojej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2004r., (sygn. akt I SA 2865/03) uchylił powyższą decyzję, stwierdzając że przy rozpatrywaniu sprawy Sąd związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 11.03.1999r.). W związku z tym, wiążącym w sprawie był pogląd, że materialno - prawną podstawę decyzji stanowi wyłącznie § 1 pkt 1 w związku z pkt. 15 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, za nieprawidłowe zaś, należy uznać powoływanie się w orzeczeniu lekarskim na wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Tego rodzaju wytyczne nie mieszczą się bowiem w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP) nie mogą, więc ograniczać uprawnień obywateli wynikających z ustaw i rozporządzeń. Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji nie zakwestionowano faktu narażenia W. M. na działanie ponadnormatywnego hałasu w miejscu pracy, co potwierdziło także badanie epidemiologiczne.
W ocenie Sądu, orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i [...] w [...] wydane w dniu [...].11.2003r. po badaniu lekarskim skarżącego nie jest jednoznaczne i nie wyklucza związku ubytku słuchu z działaniem hałasu o ponadnormatywnym natężeniu, na jaki niewątpliwie, narażony był skarżący w swoim środowisku pracy. W orzeczeniu Instytutu stwierdzono, że pogłębiona diagnostyka audiologiczna wykazała zaburzenia percepcji bodźców akustycznych prawostronnie typu mieszanego przewodzeniowo - odbiorczego, a lewostronnie typu odbiorczego. Uszkodzenia takie mogą być zdaniem Instytutu skutkiem infekcji wirusowych i bakteryjnych, działania niektórych leków, upośledzenia ukrwienia ucha wewnętrznego w przypadku zmian w obrębie naczyń, szczególnie szyjnych, podwyższenia tętniczego krwi i innych, ale jednocześnie takie same zmiany w narządzie słuchu mogą być wywołane działaniem hałasu o ponad normatywnym natężeniu.
Nie ma jednak żadnej obiektywnej metody, która mogłaby wskazać w sposób pewny na którąkolwiek z wymienionych przyczyn. Zdaniem Sądu, ten fragment orzeczenia lekarskiego organ wydający zaskarżoną decyzję pominął, naruszając w ten sposób przepisy art. 7 i art. 77 § 1 KPA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w zapadłym w wyniku rozpoznania rewizji nadzwyczajnej orzeczeniu, Sąd Najwyższy wyraźnie podkreślił, że prawną definicję choroby zawodowej dotyczącą uszkodzenia słuchu określa, § 1 pkt 15 Rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, który mówi, że chorobą zawodową jest uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu w środowisku pracy.
Reasumując Sąd stwierdził, że orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji nie wyklucza, że uszkodzenie słuchu mogło powstać w związku z ponadnormatywnym hałasem w środowisku pracy skarżącego, a w uzasadnieniu tej decyzji brak jest odniesienia do tego fragmentu orzeczenia, trudno uznać wydaną decyzję za prawidłową, bowiem pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r, Nr [...] po raz kolejny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...].10.1997r., Nr: [...] o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej narządu oddechowego i narządu słuchu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...].06.2005r. wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy i [...] w [...] o ponowne przebadanie Pana W. M. i wydanie jednoznacznego orzeczenia lekarskiego. W trakcie hospitalizacji w dniach [...]-[...].09.2005r. wykonano u pacjenta wiele specjalistycznych badań diagnostycznych i zapoznano się z zebraną w sprawie dokumentacją lekarsko-medyczną oraz oceną narażenia zawodowego.
W nadesłanym przez w/w Instytut w dniu [...].12.2005r. orzeczeniu lekarskim nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jednoznacznie stwierdzono, iż z medycznego punktu widzenia nie ma najmniejszych podstaw do rozpoznania u Pana W. M. uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego. Pogorszenie funkcjonowania narządu słuchu należy przyczynowo wiązać ze schorzeniami o etiologii pozazawodowej.
Skargę na powyższą decyzję złożył W. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnosi, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] jest kopią poprzednich decyzji, które były uchylane wyrokami Sądu. Skarżący zgłosił zastrzeżenia do jakości i solidności wykonanych badań w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. Nie zgadza się z wydanym przez ten Instytut orzeczeniem. Podtrzymuje stanowisko, że jego stan zdrowia jest skutkiem choroby zawodowej.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził ponadto, że inne schorzenia wskazywane przez skarżącego nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów zarówno z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) jak też w rozporządzeniu z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] dodał ponadto, że nigdy nie kwestionował zatrudnienia W. M. w warunkach szkodliwych dla zdrowia, w tym w narażeniu na hałas, którego wartość przekraczała okresowo dopuszczalną normę.
Jednakże do wydania przez organa inspekcji sanitarnej decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej niezbędne jest jej rozpoznanie przez jednostkę służby zdrowia uprawnioną do orzekania w sprawach chorób zawodowych
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.) tylko w takim zakresie jest możliwa sądowa kontrola.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.
Oceniając przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne Sąd uznał, że jest ono zgodne z przepisami prawa zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983r. Nr 65, poz. 294).
Zgodnie z § 1 ust.l w/w rozporządzenia chorobą zawodową jest choroba, która spełnia łącznie dwie przesłanki:
- 1) jest ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wyżej wymienionego rozporządzenia,
- 2) choroba ta została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.
Właściwymi do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania są wyłączone jednostki orzecznicze wymienione w § 7 w/w rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie jednostki orzecznicze w swoich orzeczeniach lekarskich wielokrotnie stwierdziły brak podstaw do rozpoznania u W. M. choroby zawodowej.
W trakcie hospitalizacji w dniach [...]-[...].09.2005r. wykonano u skarżącego wiele specjalistycznych badań diagnostycznych i zapoznano się z zebraną w sprawie dokumentacją lekarsko-medyczną oraz oceną narażenia zawodowego.
Instytut Medycyny Pracy i [...] Szpitala w [...] w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...].12.2005r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej jednoznacznie stwierdził, iż z medycznego punktu widzenia nie ma najmniejszych podstaw do rozpoznania u skarżącego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego.
Skarżący – W. M. był wielokrotnie diagnozowany zarówno w Instytucie Medycyny Pracy w [...] jak i w Instytucie Medycyny Pracy i [...] Szpitala w [...]. Żadna z tych jednostek nie rozpoznała u skarżącego choroby narządu słuchu o etiologii zawodowej.
Podkreślić należy, że organa inspekcji sanitarnej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (wyrok NSA w Warszawie U NI SA 1520/97).
Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Państwowy Inspektor Sanitarny, podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia, jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w tej sprawie. Nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] prawidłowo orzekł jak w sentencji decyzji.
Nadmienić należy, że w trakcie badań przeprowadzonych w dniach [...].10.-[...].11.2003r. u W. M. wykonano następujące testy diagnostyczne: audiometrię tonalną progową, audiometrię impedancyjną (z rejestracją odruchu strzemiączkowego), audiometrię nadprogową (próba SISI) pozwalającą ustalić lokalizację uszkodzenia na podstawie różnicowania głośności oraz akumetrię (próby stroikowe).
W badaniach przeprowadzonych w dniach [...]-[...].09.2005r. wykonano dodatkowo audiometrię elektrofizjologiczną, tj. badanie potencjałów słuchowych wywołanych z pnia mózgu (ABR) z zastosowaniem bodźców częstotliwościowo specyficznych.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim wyniki ostatnich wysoce specjalistycznych badań stwierdzić należy, że Sąd nie ma w tej chwili żadnych podstaw do kwestionowania obiektywności tego orzeczenia. Jest ono jednoznaczne dla Sądu i nie budzi żadnych wątpliwości.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.