Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również jako Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania E. M. (dalej również jako: wnioskodawczyni lub skarżąca), decyzją z 31 sierpnia 2022 r., nr KOA/3602/Sr/22, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej również jako Burmistrz) z [...] lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] lipca 2022 r. orzekł o odmowie przyznania E. M. wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) podnosząc, że nie może przyznać wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim a wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odwołanie od decyzji Burmistrza wniosła E. M. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ja za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa i stanem faktycznym ustalonym w sprawie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza nastąpiło jednak z innych względów, a mianowicie niespełnienia warunku koniecznego rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. E. M. wprawdzie przedłożyła dokument, z którego wynika, że nie prowadzi działalności gospodarczej jednak widnieje na nim data [...] maja 2022 r. podczas gdy orzeczenie o niepełnosprawności jej męża wydano [...] marca 2021 r. Przy czym z treści tego orzeczenia (pkt V) wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności B. M. datuje się od [...] lutego 2021 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że te dwa zdarzenia, tj. ustalenie stopnia niepełnosprawności B. M. i rezygnacja przez odwołującą z zatrudnienia dzieli znaczna różnica czasu - 15 miesięcy.
Wobec powyżej wskazanych okoliczności Kolegium zważyło, że z ustaleń w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie można wysnuć wniosku, iż rezygnacja E. M. z zatrudnienia w maju 2022 r. pozostawała w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Istnieje bowiem znacząca rozbieżność w czasie sięgająca ponad jednego roku. Natomiast istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Przy czym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą wskazaną w ustawie.
W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny ustalony w sprawie stoi na przeszkodzie do przyznania E. M. wnioskowanego świadczenia, a zatem nie było możliwe przychylenie się do prośby odwołania.
Skargę na wskazaną decyzję Kolegium 31 sierpnia 2022 r. wniosła E. M., zarzucając:
- 1. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że wnioskodawczyni zrezygnowała z prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w dniu [...] maja 2022 r. bez związku z koniecznością opieki na nad osobą niepełnosprawną, tj. swoim mężem, pomimo tego że jak wynika z dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy, stan zdrowia B. M. drastycznie się pogorszył właśnie w tym czasie z powodu ciężkiej operacji ratującej życie oraz powikłań związanych z chemoterapią, co skutkowało powstaniem konieczności całodobowej opieki nad jego osobą przez osobę znajdującą się przez cały czas w domu;
- 2. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a obowiązującej ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez bezzasadne przyjęcie, że wnioskodawczyni nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad B. M. z tego powodu, że jest jego żoną.
W związku z zarzuconymi naruszeniami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Przy pismach z 11 października 2022 r. oraz 20 grudnia 2022 r. skarżąca przedstawiła dokumenty medyczne męża, wskazujące na pogarszający się stan jego zdrowia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 – dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zarówno bowiem organ I jak i II instancji nie dokonały wszechstronnego rozpoznania zebranego materiału w sprawie, co doprowadziło je do jednoznacznej konkluzji, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 dalej u.ś.r.), uprawniających do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2086 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywnioskować, że organ II instancji uznaje pogląd (odmiennie niż uczynił to organ I instancji), że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z kontynuowania czy podjęcia pracy zarobkowej, to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze wsparcia, jakie Państwo przewiduje dla osób sprawującym pieczę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Pogląd ten podziela także Sąd. Powyższe potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. stwierdzając, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." (Uchwała NSA z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, to i pozostałe przywołane orzeczenia publikowane w CBOSA).
Okolicznością bezsporną jest także to, że mąż skarżącej ma orzeczony stopień znacznej niepełnosprawności. W aktach administracyjnych znajduje się m. in.: orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2021 r. o stopniu niepełnosprawności, zaliczające podopiecznego od [...] lutego 2021 r. do [...] marca 2024 r., do znacznego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jednak w niniejszej sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została uzasadniana brakiem związku z rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje bowiem wskazanej w nim osobie, która sprawuje stałą lub długotrwałą opiekę m. in. nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, której zakres i rozmiar nie pozwala opiekunowi na podjęcie lub kontynuację zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).
Przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia) na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 u.ś.r. w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (por. art. 3 pkt 22 u.ś.r.).
W ocenie Sądu, to konkretne okoliczności opieki determinują spełnienie pozytywnej przesłanki przyznania świadczenia w postaci istnienia przeszkody w podjęciu przez skarżącą aktywności zarobkowej i zawodowej. Dlatego w każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015r., I OSK 2820/13). Nie każda bowiem opieka nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym będzie uniemożliwiać zatrudnienie, gdyż nie można czynić z góry założenia, że konieczne będzie udzielanie takiej osobie opieki kompleksowej przez cały czas (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r., II SA/Łd 79/22).
Ponadto należy zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinien być stosowany wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20).
Zatem do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, jaki jest charakter i zakres tej opieki oraz czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. (wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21),
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, zdaniem sądu, organ przedwcześnie uznał brak związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad mężem w sytuacji, gdy jako jedyny argument przemawiający za takim zapatrywaniem miało przemawiać porównanie daty zaprzestania prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej z datą uzyskania przez podopiecznego orzeczenia o niepełnosprawności.
Organy nie ustaliły zatem zakresu oraz charakteru opieki sprawowanej przez skarżącą w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ustaliły również czy istnieje bezpośredni związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną opieką nad mężem.
Przede wszystkim organy nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego zarówno ze skarżącą jak i podopiecznym. Ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego mogłyby być bardzo pomocne w ocenie sytuacji, w jakiej znajduje się mąż skarżącej i zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki, tj. pomógłby ocenić jak funkcjonuje w środowisku B. M., na ile jest samodzielny, w jaki sposób skarżącą się nim opiekuje, przez jaki czas, czy pomoc dla podopiecznego jest niezbędna w tak znacznym wymiarze, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ nie przeprowadził także innych istotnych dla rozstrzygnięcia dowodów (m.in. z aktualnej dokumentacji lekarskiej) dotyczących rozmiaru i zakresu sprawowanej opieki w związku z pogorszeniem się w ostatnim okresie stanu zdrowia męża skarżącej.
Zatem w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena ta musi być jednak dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 kpa), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa).
W ocenie Sądu, dopiero po przeprowadzeniu postępowania z zachowaniem reguł procesowych, o których mowa powyżej i z uwzględnieniem wskazań Sądu, w którym to strona będzie miała możliwość wypowiedzenia się i przedstawienia dowodów na potwierdzenie zasadności swego żądania, organ I instancji będzie mógł rozstrzygnąć zgodnie z prawem, czy zakres sprawowanej opieki i wykonywanych przez skarżącą czynności w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej(lub rezygnacji z niej).
Z uwagi na wskazane powyżej wady i uchybienia w postępowaniu organów obu instancji Sąd uznał, że obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego, a sprawa powinna wrócić na etap postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego i jego właściwej, kompleksowej oceny, z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego wyroku.
Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...], o czym orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.