Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w części dotyczącej pkt II i odmówił przekazania na rzecz Gminy R. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], natomiast w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 44 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm., powoływana dalej jako "usg"):
- - w pkt I przekazał Gminie R., przysługujące Gminie W. prawo własności nieruchomości wymienionych w ppkt 1-4,
- - w pkt II przekazał na rzecz Gminy R., udział ½ w przysługującym Gminie W. prawie własności nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], ozn. nr dz. [...] o pow. [...] ha;
- - w pkt III odmówił przekazania na rzecz Gminy R., przysługującego Gminie W. prawa własności nieruchomości wskazanych w ppkt 1-4.
Na skutek wniosku Gminy R. i Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej pkt II i odmówił przekazania na rzecz Gminy R. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, natomiast w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżoną decyzją przekazano na rzecz Gminy R. nieruchomości, które wskazane zostały jako drogi gminne, a odmówiono przekazania nieruchomości zakwalifikowanych jako drogi wewnętrzne. Organ nie dokonywał samodzielnej kwalifikacji dróg do poszczególnych kategorii, a decyzję w tym przedmiocie oparł na przedstawionym przez Gminę W., przy piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r. znak [...], dokumencie w postaci wykazu dróg wewnętrznych i gminnych na terenie wsi S., K., J. i P. Organ uznał ten dokument za wiarygodny i wystarczający, bowiem to organ jednostki samorządu terytorialnego decyduje o zakwalifikowaniu danej drogi do kategorii dróg gminnych.
Drogi wewnętrzne natomiast, nawet jeśli stanowią własność jednostki samorządu terytorialnego nie należą do dróg publicznych. Odnosząc się do zarzutu nieprzekazania Gminie R. nieruchomości wymienionych w pkt III zaskarżonej decyzji organ wskazał, że nieruchomości te nie są wykorzystywane do celów publicznych. Plan zagospodarowania przestrzennego gminy w tym zakresie również nie został jeszcze uchwalony. Organ wskazał, że dodatkowej analizy wymaga natomiast nowa okoliczność podniesiona przez Gminę W., tj. fakt, że studnia głębinowa znajdująca się na działce nr [...] położonej we wsi S. stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności, ponieważ jest częścią składową przedsiębiorstwa, którym, w niniejszym przypadku, jest Gmina W. Na potwierdzenie tej okoliczności gmina przekazała m.in. dokumentację powstałą przy realizacji inwestycji polegającej na budowie stacji wodociągowej na działce nr [...] i przyłączenia tej stacji do wodociągu grupowego [...] i wykazała, że przedmiotowy wodociąg jak również studnia głębinowa ujęte są w środkach trwałych Gminy W. W tych okolicznościach, w świetle art. 49 kc uznać należało, że budowle te nie są częścią składową nieruchomości oznaczonej nr [...], lecz stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.
Przekazanie zatem udziału 1/2 w prawie własności działki nr [...] na rzecz Gminy R., nie znajduje uzasadnienia, bowiem nie występuje cel publiczny, dla którego nieruchomość ta mogłaby być wykorzystywana przez tą gminę.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Gmina W. i Gmina R. W uzasadnieniu skargi Gmina W. wskazała, że nie sprzeciwia się przekazaniu Gminie R. dróg publicznych, jednakże po rozliczeniu kosztów ich modernizacji i remontów oraz bieżącego utrzymania w 2010 r. Ponadto niezasadne było przekazanie działek nr [...] i [...] w S., gdyż są one zabudowane budynkiem zlikwidowanej kilka lat wcześniej świetlicy. [...] wykorzystywała ten budynek w znikomym zakresie, a w chwili obecnej nie ma on żadnego związku z wykonywaniem przez gminę zadań o charakterze publicznym. Nieprawidłowe było również przekazanie działki nr [...] położonej w P., na której był [...], bowiem jej przeznaczenie nie wiąże się z realizacją zadań publicznych. Zdaniem skarżącej organ nie podjął w sprawie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Gminy W., czym naruszył art. 7, 77 §1 i 80 kpa.
W uzasadnieniu skargi Gmina R. wskazała, że podejmując decyzję o nieprzekazaniu skarżącej działek drogowych, tj. terenu zajmowanego przez zlikwidowaną szkołę w S. oraz terenu ujęcia wody do wodociągu lokalnego, organ oparł się na założeniu iż należy chronić prawo własności gminy zmniejszonej, a gmina powiększona powinna wykazać, że mienie to jest jej niezbędne do realizacji zadań publicznych. Ponadto przy ocenie, które z dróg są drogami wewnętrznymi, a które gminnymi oparto się na piśmie Gminy W. Zdaniem skarżącej to o pozostawieniu mienia gminie zmniejszonej powinna decydować ocena, że mienie będzie jej niezbędne do zaspokajania potrzeb publicznych. Skarżąca wskazała ponadto, że w przypadku przekazanych działek drogowych dochodzi do sytuacji, gdy przekazywany fragment drogi, jako drogi gminnej, nie ma żadnego połączenia z siecią pozostałych dróg publicznych. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wnioskowane drogi wewnętrzne nie powinny być przekazane Gminie R., kiedy są one najlepszymi połączeniami wsi przyłączonych do skarżącej gminy.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.
Skargi zasługują na uwzględnienie.
W ocenie Sądu Prezes Rady Ministrów zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przepisy art. 24 oraz art. 25 Kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pracownika organu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., s. 137).
Nie mogą być zatem powyższe zasady pomijane w procesie stosowania prawa. Podobnie jak nie jest właściwym przyjęcie ich zawężającej wykładni.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.
Zgodnie z poglądami doktryny oraz przyjętą linią orzecznictwa, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978).
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa.
Istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10).
Podkreślenia wymaga, że przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika wydającego decyzję w pierwszej instancji mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od odwołania różni się jedynie brakiem skutku dewolutywnego i suspensywnego. W piśmiennictwie wyrażano nadto pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań wyłącza jedynie zastosowanie art. 129 § 1, art. 132, 133 i 136 zdanie ostatnie oraz art. 139 § 2 i 3 K.p.a., inne natomiast przepisy dotyczące odwołań stosuje się wprost (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 1996, obszerniej tym zagadnieniem zajął się Z. Kmieciak w artykule opublikowanym w Państwie i Prawie 3/2008 zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w K.p.a.").
Z. Kmieciak podkreślił, że prawo to znajduje ogólne umocowanie w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa". Podniósł, że w tym wypadku liczy się więc cel zaskarżenia i sposób realizacji prawa do odwołania, a nie to, w obrębie jakiej struktury organizacyjnej administracji publicznej rozpatrywana jest dana sprawa.
Uruchomienie postępowania w wyniku złożenia wniosku musi zatem zapewniać odwołującemu się (wnioskodawcy) niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia odwołania, standard ochrony jego interesów i uprawnień.
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2009 roku II OPS 2/09 (ONSAiWSA z 2009 r, z.4, poz.60) wskazano, że "... przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 961/08. W wyroku tym wskazano, że w sprawie, gdzie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została podpisana przez tę samą osobę, sądy administracyjne nie są związane (w rozumieniu art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06.
Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, przyjmowanie innej wykładni niesie za sobą niebezpieczeństwo polegające na zacieraniu istniejącej różnicy między kontrolą instancyjną decyzji administracyjnej, a prawem strony do jej zaskarżenia. Tymczasem różnica ta jest ogromna, i co ważne, czytelna w odczuciu społecznym. Powtórne rozpoznanie sprawy przez inny organ jest zupełnie czymś innym, niż ponowne jej rozpatrzenie przez organ administracyjny, który zaskarżoną decyzję wydał. W przypadku kontroli instancyjnej nie istnieje poczucie kontroli własnej decyzji, natomiast występuje odpowiedzialność za tworzenie tzw. "linii orzeczniczej" dla podległych organów. Wszystko to powoduje, że kontrola ta ma stworzone instytucjonalne warunki bardziej obiektywnego rozstrzygania spraw, niż "autokontrola decyzji" inicjowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższa wykładnia w szczególności odnosi się do rozpoznawanej sprawy.
W przedmiotowej sprawie bowiem, zarówno pierwszą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów [...] T. A. Nie uczynił tego sam piastun funkcji - czyli Premier Rady Ministrów.
Należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu Premiera Rady Ministrów, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję Premiera Rady Ministrów, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa.
W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji, przez tę samą upoważnioną przez Premiera Rady Ministrów osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.
Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Prezes Rady Ministrów uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Prezesa Rady Ministrów postępowania drugo-instancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a.